CHAPITRE III

LE FINANCEMENT DU COMMERCE Extérieur

Le financement du commerce extérieur est probablement de tous ceux dans lesquels l'État intervient, celui dont les procédures, à l'été de 1984, apparaissaient les plus complexes, les plus foisonnantes et les plus inadaptées.

Le coût budgétaire des procédures d'aide présentait par ailleurs la caractéristique d'être à la fois considérable et non maîtrisé ; cette situation était la conséquence de l'insuffisance du suivi budgétaire qui avait conduit à des dérapages particulièrement lourds et qui, constatés des années après la décision d'engagement des dépenses, ne pouvaient plus être corrigés.

De ce fait, l'effort de l'État malgré son importance ne pouvait être mis au service d'une stratégie claire de soutien à l'exportation, les objectifs ne pouvant être suffisamment hiérarchisés.

A partir d'un constat sans indulgence des procédures de financement du commerce extérieur, les réformes intervenues au cours des 18 derniers mois se sont articulées autour de deux principes :

• améliorer la gestion et développer les procédures budgétaires ;

• promouvoir le rôle des mécanismes de marché.

  LE CONSTAT

Le financement du commerce extérieur présentait traditionnellement en France les caractéristiques suivantes :

• les procédures étaient complexes et figées ;

• le soutien de l'État était coûteux ;

• le dispositif d'aide n'était géré ni en prévision, ni en exécution ;

• enfin, les hiérarchies ne transparaissaient pas clairement.

Des procédures complexes et figées

La variété des procédures est, dans une certaine mesure, la traduction de la multiplicité des objectifs suivis par tout dispositif de soutien au commerce extérieur ; il s'agit en effet, à la fois :

• de garantir l'exportateur contre les risques de défaillance des débiteurs : avant la livraison des matériels ou des équipements ou l'achèvement d'un chantier, le marché peut être interrompu ; après, le remboursement du crédit peut souffrir de délais ou ne pas intervenir;

• d'aider l'exportateur à gagner un contrat, en lui permettant d'avoir accès à des financements aux conditions avantageuses qu'il peut proposer à ses clients ;

• de prémunir l'exportateur contre dIfférents risques qui peuvent advenir durant la vie d'un contrat : risques de change pour les exportations libellées dans des devises étrangères, risque de dérapage des prix pendant la période de fabrication d'équipements dont le prix de vente à l'exportation a été fixé à l'avance.

Toutefois, si la multiplicité des objectifs poursuivis est une caractéristique commune à l'ensemble des dispositifs nationaux de soutien au commerce extérieur dans les grands pays industrialisés, le système français se singularisait par les traits suivants : une couverture des risques particulièrement étendue, des procédures foisonnantes, des financements enchevêtrés faisant intervenir à la fois les banques, la Banque française du commerce extérieur, la COFACE et la Banque de France.

Complexes, les procédures de financement du commerce extérieur apparaissaient également figées :

• les crédits à l'exportation, dont le développement s'était réalisé en période de taux d'intérêt élevés, demeuraient consentis exclusivement à taux fixe, alors que le mouvement général de désinflation eût justifié que leur soient substitués des concours à taux variables ;

• de même, le refinancement de ces crédits était resté sous la responsabilité exclusive d'organismes publics, dispensateurs de subventions et pourvoyeurs de ressources longues, alors que le marché est aujourd'hui en mesure de répondre pour une large part à ces deux exigences de compétitivité ;

• par ailleurs, les garanties spécifiques, mises en place dans le passé en raison de l'absence de mécanisme de marché susceptibles d'offrir des services équivalents (garantie de change) ou en raison de la persistance d'un différentiel d'inflation élevé avec nos principaux concurrents (garantie du risque économique) ne correspondaient plus guère aux besoins ;

• enfin, la gestion des garanties délivrées par la compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE) se trouvait confrontée à la multiplication des sinistres politiques de grande ampleur, nés pour l'essentiel de la crise de l'endettement des pays du Tiers Monde qui sont nos principaux débiteurs.

En d'autres termes, les procédures de financement du commerce extérieur enregistraient un décalage de plus en plus important par rapport aux caractéristiques de l'environnement économique et financier des années 80.

Un soutien de l'État coûteux

Les divers mécanismes de soutien du commerce extérieur se traduisaient par des coûts immédiats ou potentiels très considérables pour les finances publiques :

• le montant des bonifications d'intérêt versées aux banques qui financent des exportations de biens d’équipement et qui sont égales à la différence entre les taux de marché en France et les taux du consensus de l’OCDE (accord international fixant les taux minima des crédits à l'exportation), reste très élevé en dépit de la baisse des taux d’intérêt : ceci est la traduction du poids des crédits anciens qui furent octroyés à une époque où les taux internes étaient très supérieurs aux taux du consensus. Le montant des bonifications est par ailleurs toujours à la merci d’une nouvelle flambée des taux d'intérêt dans le monde qui ne serait pas immédiatement compensée par un relèvement des taux du consensus ;

• le développement accéléré des garanties de change délivrées par la COFACE, lié à un usage croissant du dollar dans les exportations de biens d’équipement, faisait également peser sur les finances publiques de lourdes menaces pour l'avenir : en effet, si la hausse du dollar a permis d'enregistrer, au cours des années récentes, des gains de change considérables, l’appréciation du franc, vis-à-vis de la devise américaine, risquait de se traduire, à terme rapproché, par des pertes non moins importantes que le budget de I’État devra compenser dans les comptes de la COFACE ;

• enfin, la généralisation des sinistres indemnisés par la COFACE, suite aux défauts de paiement de débiteurs devenus insolvables et dont les dettes doivent être rééchelonnées (ou «consolidées») menace en permanence l'équilibre financier de l'assurance crédit.

Un dispositif non géré

Le secteur de l'exportation était caractérisé par une insuffisance de la préoccupation budgétaire, en dépit du coût du dispositif d'aide pour les finances publiques. Dans de nombreux cas, les mécanismes d'information n'existaient pas ; souvent, il n'était pas possible de connaître le coût pour le budget de l'État ou pour la balance des paiements, de telle ou telle décision portant sur un grand contrat.

Cette situation n'était pas acceptable, car la prise de décision ne pouvait être fondée sur une analyse exhaustive des différents paramètres à prendre en compte.

Des hiérarchies insuffisamment précisées  

Le dispositif de financement du commerce extérieur privilégiait, dans la pratique, les grandes opérations par rapport aux exportations petites et moyennes et les contrats de biens d'équipement par rapport au commerce courant.

Par ailleurs, notre commerce extérieur restait largement orienté, vers des marchés peu porteurs ou à la solvabilité douteuse.

Ces orientations ne correspondaient certes pas à des choix stratégiques clairement affichés. En fait, l'absence de hiérarchisation des priorités caractérisait notre dispositif de soutien, qui suivait, dans les faits, «la ligne de plus grande pente».

Complexe, vieilli, coûteux et de plus en plus inefficace, le dispositif de soutien aux exportations devait être simplifié, modernisé, mieux encadré sur le plan budgétaire et dynamisé.

Rendues possibles par la décrue des taux d'intérêt, par la décélération de l'inflation et par l'émergence de nouveaux instruments de marché comme par la bonne tenue du franc sur les marchés des changes, les réformes du financement du Commerce Extérieur, ont été conduites avec le souci constant de rendre plus compétitives les procédures concernées, sans déperdition de services pour les exportateurs et à un coût du service rendu très proche de ce qu'il était auparavant.

Ces réformes ont été précédées de rapports d'experts : rapport de M. Esteva sur le coût des aides aux grands contrats, rapport de M. Heilbronner sur la garantie du risque économique, rapport de M. Huet sur le dispositif de soutien au commerce courant. Les conclusions de ces rapports ont largement inspiré les réformes décidées.

AMéLIORER LA GESTION ET DéVELOPPER LES PROCéDURES BUDGéTAIRES

Les procédures de soutien au commerce extérieur étaient à la mi-1984 tellement nombreuses, foisonnantes et peu maîtrisées, que la priorité absolue était d'en reprendre un contrôle clair. A cet égard, la mise en place de procédures budgétaires aussi élémentaires que l'élaboration de tableaux de bord, ou d'indicateurs permettant de connaître le coût des décisions prises, peut être considérée comme une sorte de «degré zéro» de la gestion : avant de s'engager dans des réformes ambitieuses ou fines (cf. le développement des mécanismes de marché), il était indispensable que ces procédures fassent l'objet d'un contrôle budgétaire.

Différentes mesures ont donc été prises en ce sens, certaines symboliques et d'autres plus substantielles, mais toutes destinées à clarifier la gestion.

La surveillance des engagements budgétaires

Dans le domaine de l'exportation, la décision stratégique qui engage les finances publiques est la promesse de garantie délivrée par la commission des garanties et du crédit au commerce extérieur, instance créée par la Loi du 5 juillet 1949. La promesse de garantie est pour l'exportateur l'assurance que son opération, si elle est conclue, sera assurée par la COFACE et qu'elle sera financée grâce à un crédit dans des conditions fixées à l'avance.

Certes, les négociations commerciales n'aboutissent pas toujours entre l'exportateur et son client et les promesses de garantie ne se concrétisent donc pas nécessairement en délivrance de polices d’assurance et en mise en place de financements. La promesse, cependant, engage irrévocablement l'État qui ne peut s'y soustraire durant toute sa période de validité. C'est dire l'importance des décisions prises par la commission des garanties pour la conduite des finances publiques.

Or, curieusement, la préoccupation budgétaire n'était pas prise en compte explicitement dans ses délibérations, comme devait le remarquer dans son rapport M. Esteva.

Deux mesures ont été prises, en décembre 1985, pour remédier à cet état de fait :

• la plus symbolique a incontestablement été l'introduction de la direction du Budget à la commission des garanties : c'était le témoignage que la composante budgétaire ne pouvait être absente de la décision en matière de couverture de risques ou de définition de conditions de financements ;

• par ailleurs, un tableau de bord des engagements pris dans le domaine du commerce extérieur a été institué, de manière à suivre en temps réel l'évolution du coût pour les finances publiques des décisions prises.

La gestion des accords de consolidation des dettes publiques et garanties

Depuis quelques années, de nombreux États ont connu des difficultés financières, momentanées ou durables, pour rembourser les crédits qu’ils nous devaient. La question fondamentale qui se pose pour chaque cas a donc été de savoir si ces retards de paiement étaient :

• provisoires, auquel cas il convenait de procéder à un étalement du remboursement dont on peut penser qu'il sera, malgré tout, effectif à une date ultérieure ;

• ou définitifs, auquel cas il convenait de comptabiliser la perte immédiatement.

La tentation est naturellement grande, pour des raisons budgétaires, de ne pas enregistrer comme définitives certaines pertes ; il convient néanmoins, pour des raisons de vérité des comptes, de ne pas céder à cette tentation. C'est le sens des réformes mises en oeuvre qui ont toutes eu un objet de clarté et d'authenticité des comptes.

Les techniques de consolidation de dettes

Les accords de consolidation de dettes sont des accords intergouvernementaux par lesquels un État créancier consent à un pays débiteur momentanément insolvable des délais pour rembourser les prêts du Trésor ou les crédits garantis qui lui ont été accordés.

Les conditions générales de ces accords (champ d'application, quotité de la consolidation, délais de remboursement) sont négociées avec le pays débiteur par l'ensemble des pays créanciers, réunis dans une enceinte informelle appelée «Club de Paris» et présidée par la direction du Trésor. Chaque pays créancier signe ensuite un accord bilatéral avec le débiteur.

La technique du refinancement appliquée en France est un mécanisme par lequel la Banque de France accorde un prêt à l'État débiteur défaillant afin de lui permettre de procéder au règlement de ses dettes impayées. Ce prêt, accordé par la Banque de France pour des raisons de signature, est en réalité refinancé par la BFCE.

Appréciations et réformes :

Ce dispositif présentait à l'expérience deux types d'inconvénients :

• le principal tenait à l'absence de clarté budgétaire, qui résultait de l'articulation des rôles respectifs de la Banque de France, de la BFCE, de la COFACE et de l'Etat. Le mécanisme de refinancement efface en effet toute trace de sinistre dans les comptes de la COFACE ; l'État, qui solde les comptes de la COFACE, n'a donc pas à supporter la charge des créances impayées. En revanche, la BFCE, qui s'est procurée les ressources correspondant au prêt de refinancement avec la garantie de l'État, inscrit à son bilan l'ensemble des échéances consolidées. Tant que la probabilité de récupération des échéances consolidées est forte, ce dispositif de portage par la BFCE est légitime. Si, en revanche, comme l'expérience le démontre, la proportion des créances très probable- ment irrécouvrables a tendance à croître (de plus en plus de pays demandent la consolidation d'échéances déjà consolidées), alors les limites d'un mécanisme qui décharge la COFACE et l'État de pertes pratiquement certaines apparaissent clairement;

• le deuxième inconvénient relevait du partage du risque entre l'État et l'assuré : dans le système en vigueur depuis 1981, dès lors que les créances sont refinancées par la BFCE, l'assuré ne supporte plus le poids de la quotité non garantie par la COFACE, c'est-à-dire du pourcentage des échéances traditionnellement laissé à sa charge. Il en résultait une déresponsabilisation de l'exportateur, qui n'était incité ni à prévenir ni à guérir les sinistres.

Deux mesures ont été prises pour corriger ces anomalies :

• d'une part, il a été décidé d'exclure du bénéfice du refinancement par la BFCE les créances considérées comme les plus menacées et dont la probabilité de récupération est très faible. Celles-ci seront désormais rééchelonnées par la COFACE et donc supportées intégralement par le budget de l'État. Des critères objectifs ont été définis pour tracer la frontière la plus vraisemblable entre créances récupérables et créances définitivement sinistrées ;

• d'autre part, la quotité non garantie a également été exclue de l'assiette du refinancement. Les assurés conserveront ainsi à leur charge la quotité non garantie et seront, par conséquent, davantage intéressés aux risques.

Au total, les mesures prises ont donc visé la vérité des comptes budgétaires par l'imputation immédiate de charges considérées comme inévitables à terme.

La garantie du risque économique

Initialement créée pour garantir les exportateurs contre des évolutions de prix imprévues, la procédure dite de garantie du risque économique était devenue, au gré de l'évolution de l'inflation :

• soit une procédure massivement subventionnelle ;

• soit sans aucun effet, même de simple assurance.

Autrement dit, cette procédure avait subi le sort d'un grand nombre d'autres procédures en faveur de l'exportation : elle n'était plus maîtrisée du fait de l'évolution souvent erratique des divers paramètres.

Les réformes entreprises ont visé :

• à définir une doctrine d'utilisation ;

• à assurer une révision périodique des différents paramètres pour garantir que cette doctrine d'utilisation se traduise bien dans les faits ;

• à définir les éléments d'un contrôle budgétaire.

La nature de la procédure :

La garantie du risque économique est une procédure publique visant à couvrir les exportateurs, dans le cas de grands contrats à l'exportation, contre le risque de hausse imprévue et anormale de leurs coûts de production pendant la période d'exécution du contrat. Le but est de leur permettre de proposer à leurs clients étrangers des prix fermes et de se placer ainsi à égalité avec leurs concurrents dans la compétition internationale.

La garantie ne couvre pas, bien entendu, toute la hausse des prix : elle n'indemnise de la hausse des prix qu'au-delà d'un niveau de franchise qui est censé correspondre à l'inflation normale que l'exportateur doit pouvoir prévoir et inclure dans ses prix, sous forme de provisions ou de clauses de révision.

La fixation du niveau de cette franchise est l'élément déterminant de l'économie de la garantie du risque économique. Pour un niveau de prime donné, l'équilibre budgétaire de la gestion de ce mécanisme d'assurance en dépend en effet. Si la franchise est fixée à un niveau très élevé, la probabilité que la garantie joue est faible ; en revanche, si elle est très basse, la garantie joue fréquemment et sa gestion devient déficitaire.

Or, le niveau de la franchise était fixé de manière relativement arbitraire, sans prise en considération de son coût budgétaire potentiel.

C'est pourquoi une enquête sur le niveau auquel il conviendrait de fixer la franchise pour que le régime soit équilibré a été demandée à M. Heilbronner, inspecteur général des finances, en 1985. Elle a fait apparaître que la franchise avait été nettement inférieure à l'inflation de 1971 à 1976, que l'écart s'était réduit de 1976 à 1982 et que, depuis lors, elle était régulièrement supérieure à l'inflation mondiale. La procédure avait donc eu pendant la première période un caractère nettement subventionnel, qui s'était effrité depuis 1976 et avait disparu depuis 1982.

Au total, c'est dans une certaine mesure le hasard des choses (évolution de l'inflation d'une part, inertie des décisions tendant à ajuster le niveau de la franchise d'autre part), qui expliquait le caractère fortement subventionnel jusqu'en 1982 (dont le coût budgétaire a pesé lourdement sur les budgets successifs et va encore peser sur le budget de 1986) puis la disparition de tout aspect subventionnel depuis cette date.

Définition d'une doctrine d'emploi

La franchise retenue doit être non subventionnelle : le mécanisme de la garantie du risque économique est un mécanisme d'assurance et non de subvention. Pour cela il convient d'ajuster régulièrement le niveau de cette franchise. U n indice est fixé et sera revu tous les ans. Pour 1986, la franchise est fixée à 4,35% hors prime.

L'instrument est donc maintenu, mais son caractère d'assurance est renforcé (neutralité budgétaire).

Gestion de la procédure

Par ailleurs, la lourdeur des mécanismes purement administratifs de la procédure de la garantie du risque économique avait conduit à l'accumulation de retards de paiement aux entreprises, estimés à 4 à 6 Mds F. Une telle situation était profondément anormale : il n'était pas admissible que l'État ne paie pas strictement les dettes qu'il avait contractées auprès des entreprises ; ces retards faisaient peser une lourde menace sur les budgets à venir. Aussi, à la suite d'un autre rapport de l'inspection générale des finances, il a été décidé, pour les nouvelles polices de garantie du risque économique, de procéder à une simplification drastique du système (forfaitisation des indemnisations, contrôle a posteriori et non a priori, etc.).

Ces mesures mises en oeuvre à la fin 1984, ont commencé à porter leurs fruits. On peut estimer que les retards de paiement aux entreprises intéressées auront disparu dès 1987.

Mesures diverses de rééquilibrage de l'assurance-crédit  

Le mécanisme de l'assurance-crédit était également caractérisé par la confusion existant entre l'assurance et la subvention. Trop souvent devenaient subventionnelles des procédures qui avaient été conçues à l'origine dans un but d'assurance. Inversement, des procédures de soutien public aux exportations s'éteignaient faute d'ajustement des différents paramètres constitutifs.

Ici encore, il convenait de clarifier les choses : les procédures d'assurance devaient être rééquilibrées par le relèvement des primes et une réduction de quotité garantie. Les mesures suivantes ont été prises à cet effet.

Les primes d’assurance-crédit ont été relevées

La croissance des sinistres, leur faible couverture par les primes (30 à 40 % selon les années) et le mouvement général de hausse des tarifs de l'assurance-crédit constaté chez nos partenaires, ont justifié un relèvement de 15 % du barème général des primes d'assurance-crédit en août 1985. La mesure, applicable aux nouvelles polices, a été modulée afin de tenir compte des différences de risque selon la catégorie de pays : les primes sur les pays à la solvabilité douteuse ont ainsi été augmentées plus fortement, de manière à inciter les exportateurs à redéployer leurs efforts de prospection vers les marchés plus prometteurs et plus sûrs.

Le régime des quotités garanties du secteur du bâtiment et des travaux publics a parallèlement été réformé  

Le secteur du BTP présente en effet deux particularités au regard des mécanismes de l'assurance-crédit :

• les sinistres y sont très importants, ainsi, la part de ce secteur dans les indemnités versées en 1983 et 1984 au titre de la garantie du risque de fabrication a représenté plus de 85 % du total des indemnités tous secteurs confondus ;

• en dépit de cela, le régime des primes applicable aux contrats de BTP est traditionnellement plus favorable que celui de droit commun.

Les décisions prises ont consisté :

• à moduler la quotité du contrat couverte par la garantie en fonction de la part rapatriable lorsque celle-ci est comprise entre 20 et 50 % (la part rapatriable d'un contrat est la part de ce contrat qui revient à des entreprises françaises, par opposition aux dépenses locales et à la part importée) ;

• à réduire proportionnellement à cette modulation les primes perçues ; à autoriser, à titre exceptionnel, l'exportateur à souscrire une co-assurance complémentaire à celle de la COFACE auprès d'autres assureurs, et ce, jusqu'à une couverture de 90% du contrat.

DéVELOPPER LA CONCURRENCE ET LE RôLE DES MéCANISMES DE MARCHé

Les procédures de financement du commerce extérieur reposaient exclusivement sur des mécanismes administrés. Le marché jouait un rôle des plus limités :

• la couverture des risques était assurée par des garanties dont l'équilibre, en dernier ressort, était supporté par l'Etat ;

• les taux des prêts étaient fixés sans référence aux conditions du marché ;

• le contrôle des changes limitait les possibilités d'implantation des entreprises françaises à l'étranger ;

• la concurrence était peu développée ;

• la BFCE jouissait dans certains domaines d'une situation de monopole.

Le développement de la concurrence et du rôle des mécanismes de marché répondait donc, au-delà de la préoccupation budgétaire, à une nécessité très profonde: donner aux entreprises françaises exportatrices l'opportunité d'accéder aux financements et aux techniques de couverture des risques les plus performants pour lutter efficacement dans la compétition internationale.

La gestion des garanties de change  

Lorsqu'un exportateur qui libelle ses factures en monnaies étrangères souhaite éviter de prendre un risque de change, il a la possibilité de recourir à trois types de mécanismes :

• un mécanisme d'assurance, géré par la COFACE ;

• une couverture à terme sur le marché ;

• la recherche d'une contrepartie directe à son risque de change par accord (dit de face à face) avec une entreprise courant le risque inverse.

Dans le cas des garanties gérées par la COFACE, le risque de change est assumé intégralement par l'assureur. A la mi-1985, la COFACE gérait pour le compte de l'Etat un portefeuille de garanties de change d'un montant considérable (plus de 20 Mds de F.).

Les réformes engagées ont visé à favoriser le recours aux instruments de couverture des risques fournis par le marché, instruments qui se sont multipliés et sophistiqués au cours des dernières années. Cette orientation a été appliquée directement à la gestion du risque de change de la COFACE ; elle est allée de pair avec une autre réforme qui a visé à faciliter les opérations de face à face.

La gestion du risque de change de la COFACE  

Les créances à l'exportation garanties par la COFACE sont pour une part importante libellées en dollars. Cette situation a permis à la compagnie de réaliser, à la suite de l'appréciation très importante de cette devise, des gains de changes importants.

Mais l'ampleur des fluctuations du dollar fait peser en permanence sur les comptes de la COFACE et donc sur le budget de l'État des risques très importants, que la baisse de la devise américaine à partir du début de l'année 1985 précipitait.

La réforme a donc consisté à substituer à la prise en charge passive par le budget de l'État du risque de change de la COFACE telle qu'elle était pratiquée jusqu'alors, une gestion active de ce risque chaque fois que les instruments de marché permettaient de dégager la COFACE des aléas du change.

En pratique, il a été décidé :

• pour les contrats anciens, que la COFACE vendrait à bref délai son stock de garanties de change. L'arbitrage par la COFACE de la quasi totalité de son risque au cours des quatre derniers mois de 1985 a permis ainsi de sécuriser près de 2 Mds de dollars d'échéances ;

• pour les contrats nouveaux, que serait développée l'utilisation des techniques de marché (ventes à terme, options sur devises), afin que la COFACE adosse au maximum les garanties de change qu'elle délivre, assurant ainsi par construction la neutralité budgétaire de la procédure. Reposant sur une analyse probabiliste, la nouvelle tarification des garanties de change résultant de cet adossement au marché n'a pas entraîné de surcoût pour l'usager, à égalité de service rendu. Au contraire, elle a autorisé plus de souplesse dans l'utilisation des garanties (sortie du système, remboursement partiel de la prime en cas de non succès).

Au terme de cette réforme, la gestion du risque de change de la COFACE a été radicalement transformée : les exportateurs n'y ont rien perdu, le budget de l'État s'est allégé d'un risque majeur; la COFACE, qui a développé une expertise nouvelle, contribue à animer le marché des options sur lequel elle est devenue, en peu de temps, le premier intervenant.

Le face à face

Dans le cadre d'opérations en devises, de montant élevé et comportant des échéances éloignées, les ventes à terme ne sont pas toujours possibles. La BFCE a été invitée à intervenir dans ces cas-là de rechercher des contreparties endettées en devIses et de facIlIter la réalisation d’opérations de face à face.

Le régime des crédits à l'exportation

Les mécanismes régissant les crédits à l'exportation en France sont traditionnellement complexes. Ils sont mis en oeuvre au plan interne en plusieurs étapes et de façon non linéaire par une série d'intervenants financiers et s'insèrent au plan international dans un accord (consensus de l'OCDE) qui en définit les lignes directrices. :

Au plan interne, on distinguait schématiquement trois étapes successives dans la mise en oeuvre de ces crédits avec des «ruptures de charge» significatives entre les intervenants financiers :

• la période de fabrication, au cours de laquelle étaient accordés des crédits de préfinancement, à taux administrés et quelquefois subventionnés ;
• la période de crédit à moyen terme (jusqu'à 7 ans), pour laquelle les banques avaient la faculté de réescompter auprès de la Banque de France une certaine quotité de crédits à l'exportation (cette part, dite mobilisable, était réescomptée à un taux spécial de 7,5 %) ;
•  la période de crédit à long terme (au-delà de 7 ans), durant laquelle la BFCE intervenait directement sur ressource obligataire et recevait une bonification.

Au plan international, le consensus de l'OCDE est un accord qui définit les lignes directrices relatives aux conditions de base des crédits à l'exportation : durée, acomptes et surtout taux d'intérêt minima des crédits quand ceux-ci bénéficient d'une aide financière publique. Ces taux varient selon les délais de remboursement et le pays destinataire; les pays sont pour cela classés en trois catégories : pays relativement riches (catégorie I) ; pays intermédiaires (catégorie Il) ; pays relativement pauvres ( catégorie III).

La matrice des taux du consensus est, depuis le 15 janvier 1986, la suivante :

Durée de remboursement

Ces mécanismes présentaient de nombreux inconvénients :

• leur complexité, tout d'abord, qui résultait de l'enchevêtrement des interventions des différents organismes ;

• l'existence de bonifications qui n'étaient plus justifiées par le niveau des taux d'intérêt internes ;

• le caractère automatique des refinancements ;

• l'absence de concurrence entre établissements de crédit.

Plusieurs facteurs ont permis d'engager une profonde révision des mécanismes de financement des crédits à l'exportation : la baisse des taux de marché en France, le rapprochement régulier des taux de la matrice du consensus et des taux d'intérêt internes, le développement des compartiments à moyen et long terme des marchés monétaire et financier.

Les réformes engagées ont donc consisté à :

• favoriser la concurrence entre établissements bancaires par le développement des crédits en garantie pure,

• unifier les modes de refinancement en supprimant les concours automatiques des intervenants traditionnels (Banque de France, BFCE),

• supprimer les bonifications systématiques quand le marché permettait d'offrir des taux d'intérêt aussi compétitifs que par le passé (préfinancement, moyen terme )

Le développement de la garantie pure ( catégorie I)  

Il s'est agi de développer les crédits garantis par la COFACE mais non bonifiés par l'État (crédits en garantie pure).

Pour les pays de la catégorie I du consensus, le système bancaire est désormais, compte tenu de la baisse des taux d'intérêt en France, en mesure de proposer des crédits à l'exportation à des conditions de marché plus attrayantes que celles de l'accord de l'OCDE. Le maintien d'un guichet administré de financement des exportations pour cette catégorie de pays ne se justifiait plus.

Il a donc été décidé, le 24 décembre 1985, de supprimer l'intervention de la Banque de France et de la BFCE dans le refinancement des crédits à l'exportation. Les banques distribueront les crédits pour les pays de la catégorie I sans soutien de l'État, en garantie pure, la COFACE se bornant à assurer le banquier contre le risque d'insolvabilité du débiteur.

Cette réforme devrait permettre la libre négociation des taux des crédits entre les exportateurs et leurs banquiers ; la concurrence pourra notamment porter sur le niveau des marges, fixé forfaitairement à 1 % dans le cadre des crédits bonifiés.

Toutefois, dans le cas où de tels financements en garantie pure ne pourraient être mis en place par les banques, les exportateurs pourront se retourner vers la BFCE, qui est habilitée à financer intégralement, pour le compte de l'État, les opérations refusées par le système bancaire. Ces opérations bénéficieront alors des conditions de crédit du consensus.

Le succès de cette réforme sera facilité par le relèvement de la quotité garantie de ces crédits à 95 %, niveau jusqu'alors réservé aux crédits aidés par l'État.

La suppression du refinancement par la Banque de France pour les crédits à moyen terme (catégories II et III)

Le refinancement par la Banque de France des crédits à moyen terme présentait trois inconvénients principaux : il compliquait le système de financement de l'exportation en faisant intervenir l'Institut d'émission aux côtés des banques et de la BFCE ; il faisait supporter à la Banque centrale des charges qui relèvent clairement du budget de l'État ; enfin, il constituait un obstacle à l'évolution des techniques d'intervention de la Banque de France vers une politique de marché ouvert, dans laquelle la régulation du marché se fait à des conditions non automatiques et par un refinancement de titres négociables.

C'est pourquoi il a été décidé, le 29 janvier 1986 :

• -de supprimer l'intervention de la Banque de France sous forme d'escompte à taux privilégié de la part mobilisable des crédits acheteurs ou fournisseurs ;

• de lui substituer un système de stabilisation/bonification de taux au niveau de ceux du consensus, géré par la Banque française du commerce extérieur pour le compte du Trésor. Ce régime, qui fonctionne déjà pour les crédits en devises, encouragera les adossements par les banques à des ressources longues ;

• d'étendre ce mécanisme à la période des paiements progressifs (préfinancement).

Ainsi, de la première utilisation du crédit (paiements progressifs) jusqu'à la dernière échéance de la période moyen terme (7^e année), le mode de refinancement des crédits à l'exportation est désormais unifié. La trésorerie des opérations est laissée intégralement aux banques qui pourront s'adosser dès l'origine.

La suppression du monopole de la BFCE en matière de garantie de bonne fin

De même que les crédits à l'investissement industriel, les crédits à l'exportation ont fait l'objet d'une démarche systématique de banalisation, notamment en ce qui concerne la BFCE.

Dans le cadre des crédits fournisseurs, c'est-à-dire des crédits consentis par les entreprises à leurs clients étrangers et mobilisés auprès des banques, la BFCE accordait aux banques sa garantie de bonne fin, afin de décharger ces dernières de tous les risques pouvant survenir lors de ces opérations (litiges juridiques, défaillance du fournisseur...). Ces risques, du fait de l'expérience acquise, ayant considérablement diminué, il a été décidé de supprimer l'obligation faite aux banques de recourir à la garantie de bonne fin de la BFCE. Elles seront désormais libres de continuer de la demander, par voie d'abonnement annuel, ou de s'assurer par elles-mêmes.

La suppression de la bonification pour les préfinancements

Le taux des préfinancements à l'exportation, quelle que soit la forme juridique de ces crédits (paiements progressifs dans le cadre des crédits acheteurs, pré-financements à taux stabilisé dans le cadre des crédits fournisseurs), a été aligné sur le taux de base bancaire. Le mécanisme a ainsi été totalement débonifié et permet aux exportateurs d'offrir à leurs clients, pour certaines catégories de crédits, des conditions inférieures à celles du consensus.

La mise en concurrence des banques françaises et étrangères dans la distribution des crédits en devises

Les acheteurs étrangers qui empruntent pour financer leurs importations peuvent préférer s'endetter en monnaies autres que le franc.

Or, les statuts de la COFACE ne l'autorisaient pas à garantir les banques étrangères non résidentes, alors qu'intervenant dans leur propre monnaie, celles-ci peuvent parfois mobiliser des ressources à moindre coût au bénéfice de leurs clients.

Pour permettre aux exportateurs français d'offrir dans tous les cas les financements les plus compétitifs à leurs acheteurs, il a été décidé de modifier les statuts de la COFACE afin qu'il lui soit désormais possible d'accorder sa garantie à des établissements de crédit non-résidents. Cette modification a été réalisée par le décret du 13 décembre 1985.

Les assouplissements du contrôle des changes

Ces assouplissements ont visé d'une part à rendre possible l'octroi de crédits ou de délais de paiement sans la garantie de la COFACE, d'autre part à favoriser l'implantation d'entreprises françaises à l'étranger.

Dans le cadre du contrôle des changes, les banques n'étaient autorisées à accorder des crédits à l'exportation à des acheteurs étrangers que si ces crédits (crédits acheteurs) étaient garantis par la COFACE. Cette règle ancienne avait notamment été instituée dans un but de contrôle administratif; elle était devenue inutile dans beaucoup de cas. Elle a été abrogée à compter du 8 octobre 1985.

 La réglementation des changes interdisait par ailleurs aux exportateurs de consentir des délais de paiement supérieurs à 180 jours sans garantie de la COFACE ou dérogation de la direction générale des douanes. Cette règle présentait des inconvénients non négligeables pour les exportateurs, parce qu'elle limitait dans certains cas leurs marges de négociation, mais aussi parce qu'elle pouvait conduire des clients étrangers à considérer qu'ils avaient une sorte de droit au bénéfice du délai maximum autorisé ; elle a été supprimée à compter du 8 octobre 1985. Des délais de paiement peuvent donc désormais être octroyés par les fournisseurs français à leurs acheteurs étrangers sans exigence de garantie de la COFACE et sans limitation de durée, qu'ils soient libellés en francs ou en devises.

La réglementation des changes imposait aux entreprises française réalisant des investissements directs à l'étranger d'en financer une partie en devises (75 % puis 50 %). Cette règle, qui conduisait les entreprises qui souhaitaient investir à l'étranger à se placer en risque de change, décourageait les initiatives. Elle a été supprimée à compter du 2 décembre 1985.

Il a de plus été décidé de relever de 2 à 15 millions de francs le seuil en-deçà duquel les investissements français à l'étranger peuvent être réalisés sans autorisation préalable.

REFLEXIONS POUR L'AVENIR

Au-delà de la modernisation du financement de l'économie, les réformes financières réalisées depuis 18 mois ont été l'occasion d'une réflexion sur la pratique de la réforme qui vaut bien au-delà du domaine financier.

La modernisation n'a pas de terme. La dernière mesure prise, dernière par l'ordre chronologique, qui ouvre à la Banque de France la voie d'une politique de marché ouvert a pu être considérée comme le point d'orgue des réformes financières. Un tel jugement, s'il devait être porté, révélerait une méconnaissance profonde du ressort fondamental de l'innovation et de la modernité.

L'innovation est d'abord un état d'esprit, une démarche continue. Si une page de notre histoire financière vient d'être tournée, la réforme du financement de l'économie doit se poursuivre pour aboutir à une pratique permanente de recherche, d'adaptation, de modernisation.

Tout au long des dix-huit mois écoulés, la réalisation des réformes financières s'est accompagnée d'un objectif permanent d'ordre pédagogique : il s'agissait non seulement de faire voter des lois, de prendre des décrets, des arrêtés, des circulaires, mais aussi, et surtout, de modifier les comportements, de créer un état d'esprit, de lancer une dynamique.

C'est incontestablement le plus difficile. Mais, nous observons d'ores et déjà une modification en profondeur des comportements qui s'explique d'abord par une prise de conscience de plus en plus répandue : il y a, dans ces réformes, une force logique telle, qu'au-delà des critiques ponctuelles qui peuvent être dressées ici ou là, personne ne peut contester la démarche globale. Cette cohérence a été le principal atout face aux résistances et aux hésitations.

L'initiative de l'innovation doit se décentraliser. Les commentateurs anglo-saxons, au-delà d'une appréciation globale très positive portée sur l'ensemble des réformes financières, ont souvent souligné la différence avec ce qui s'est passé dans leurs pays : en France, l'initiative est venue de l'État, chez eux elle a été le fait des agents économiques eux-mêmes. Il est en effet paradoxal que ce soit l'État qui propose et même parfois impose des innovations aux acteurs du marché financier. Il serait plus normal et plus souhaitable que les innovations proviennent de la place financière, l’État y apposant, lorsque cela est nécessaire et a posteriori, son agrément.

Le fait est pourtant là. Toutes les réformes réalisées dans les derniers mois proviennent d'une initiative très centralisée. Il n'y a d'ailleurs pas lieu nécessairement de le regretter quelle qu'en soit la cause profonde: tradition culturelle, «colbertiste» par exemple, ou, plus simplement, excessive centralisation de notre pays. Peu importe, l'essentiel est que les réformes aient été faites. C'était sans doute aussi inévitable dans la mesure où plusieurs de ces réformes remettaient en cause le rôle financier traditionnel de l'État: celui-ci se devait de changer pour qu'un autre fonctionnement devienne possible.

Il appartient aujourd'hui aux acteurs du marché de prendre la relève. La décentralisation de l'innovation constituera le véritable critère de succès de la démarche engagée depuis dix huit mois.

Le temps est une donnée constitutive de la modernisation. Les réformes engagées sont porteuses d'une transformation fondamentale de notre système financier. Mais il faudra des mois et des années pour que le mouvement prenne sa pleine ampleur.

Les nouveaux instruments financiers n'ont - et de très loin - pas pris leur véritable essor: le marché hypothécaire, qui n'a porté que sur 5 Mds F en 1985, devrait atteindre 20 Mds F en 1986 et sans doute beaucoup plus en 1987 ; les Billets de Trésorerie devraient occuper en 1986 une part encore très limitée (20 Mds F) mais leur développement devrait être considérablement plus important par la suite ; les certificats de Dépôts représentent seulement 25 Mds F car ils n'ont pas encore trouvé leur usage comme instrument de refinancement bancaire, dans le cadre d’une politique de marché, usage qui est incontestablement leur vocation profonde.

D'autres réformes décidées dans leur principe n'ont même pas commencé à être mises en oeuvre : le MATIF, élément essentiel de la régulation du marché puisqu'il introduit l'élément temps dans le marché des capitaux, devrait commencer à fonctionner mi-février 1986; il en va de même pour les sociétés de contrepartie. Enfin, la rénovation des modalités de gestion de la dette publique qui constituera un élément majeur dans le fonctionnement du marché, ne produira ses pleins effets que dans le courant de l'année 1986.

La place financière de Paris avait accumulé du retard ; elle est aujourd'hui parmi les plus avancées du continent européen. L’année 1986 et sans doute aussi l’année 1987 seront consacrées à la mise en oeuvre pratique des réformes réalisées depuis dix huit mois. Leur réussite dépendra de la détermination à poursuivre dans la voie tracée et de la volonté d'aller de l’avant. Elle sera aussi fonction de la rigueur avec laquelle la politique économique sera conduite, et notamment de la poursuite de la désinflation sur laquelle reposent l'assainissement et la reprise durable de notre économie.