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Livre blanc sur le financement de l'économie - 4ème partie
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CHAPITRE II

LES PRêTS BONIFIéS A L'INVESTISSEMENT DES ENTREPRISES

  Industrie, Commerce, Tourisme, Artisanat

Les prêts à taux privilégiés destinés à l'industrie, au commerce, au tourisme et à l'artisanat représentaient en 1984 une part faible des encours totaux des crédits bonifiés à l'économie (à peine 15 % sur un encours de plus de 1 500 milliards). L'importance de ces prêts était néanmoins considérable pour trois raisons :

• les prêts à taux privilégiés concouraient pour près du tiers aux crédits à moyen et long terme contractés par les entreprises pour financer leurs investissements, les prêts bonifiés assurant près des deux tiers de ces concours, les autres étant assurés sur ressources Codevi ;

• le système était devenu au fil des ans complexe, confus et peu efficace du fait de la multiplication des critères et des procédures, du monopole de distribution de quelques établissements spécialisés, de la juxtaposition des priorités : quand il y a trop de priorités, il n'y a plus de véritables priorités ;

• le coût budgétaire était élevé et fortement croissant, et il grevait les budgets à venir.

L'évolution de la conjoncture économique depuis la fin des années soixante-dix et notamment le recul de l'investissement ont fortement contribué au développement de ce système. Face à la hausse des taux d'intérêt et à la dégradation de la situation financière des entreprises, la banalisation des prêts bonifiés est devenue un moyen d'alléger les charges financières des entreprises. Cette dérive a ôté aux procédures de bonification le caractère de sélectivité qui leur était attaché à l'origine.

Le redressement des entreprises intervenu à partir de 1983 rendait à la fois possible et nécessaire une réforme du financement de l'investissement :

• la situation financière des entreprises s'est fortement améliorée contribuant à une nette reprise de l'investissement (+ 19 % en deux ans dans l'industrie) : le taux de marge a retrouvé fin 1985 un niveau comparable à celui de 1974 : 27,7 % contre 24,0 % en 1982; le taux d'autofinancement proche de 50 % en 1982 s'établit désormais à plus de 80 % alors qu'il était en moyenne de 60 % dans les années soixante-dix ;

• la baisse des taux d'intérêt a permis aux taux bancaires de se rapprocher progressivement des taux bonifiés ; parallèlement, les grandes entreprises ont pu accéder au marché monétaire et y emprunter à des conditions plus avantageuses ;

• enfin la volonté du gouvernement de recentrer l'effort budgétaire sur quelques priorités - la recherche et les PME - rendait nécessaire une simplification et une clarification des procédures de bonification.

Les réformes réalisées se sont faites progressivement, en plusieurs étapes, à mesure que la baisse des taux d'intérêt le permettait. Elles ont porté sur :

• la simplification des procédures de prêts ;

• la banalisation de la distribution par la mise en adjudication d'une partie de l'enveloppe ;

• la réduction de l'enveloppe et son recentrage sur les PME.

LE CONSTAT A LA MI-1984

Les prêts bonifiés concernaient d'une part les entreprises de l'industrie, du commerce et du tourisme et d'autre part les entreprises artisanales. Les constats relatifs aux procédures, aux critères de choix, aux établissements distribuant ces prêts pouvaient être dressés à la mi-1984 de la façon suivante :

Les prêts bonifiés à l'industrie, au commerce et au tourisme

Les procédures étaient nombreuses et complexes

En 1984, il existait six grandes catégories de prêts bonifiés, les prêts spéciaux à l'investissement les plus bonifiés (avec les PSR) représentant à eux seuls près de 40 % de l'enveloppe totale.

Les taux d'intérêt s'étageaient entre 9 % et 14,75 %, ce dégradé subtil traduisant moins la hiérarchie des priorités que l'accumulation historique de procédures archaïques et d'une complexité ne correspondant à aucune logique économique.

Les priorités n’étaient pas clairement définies

Les prêts spéciaux à l'investissement (PSI) regroupaient, en ce qui concerne les seules entreprises industrielles, cinq procédures principales répondant chacune à une finalité spécifique :

• la création et le maintien d'un nombre d'emplois pendant une certaine durée ; .
• la réalisation d'économies significatives de consommation d'énergie ou de matières premières ;
• le lancement de produits nouveaux ou l'utilisation de procédés innovants ;
• l'emploi de machines automatisées ou de conception avancée ;
• l'accroissement du flux d'exportations de l'entreprise (hors CEE).

Les PSI aux entreprises du secteur du commerce et du tourisme, bénéficiaient quant à eux à cinq catégories d'emprunteurs : les jeunes commerçants, ceux qui reconvertissaient leur activité, ceux qui s'intégraient dans une des formes du commerce associé, les commerçants des zones de montagne et, enfin, les associations du tourisme social.

Les prêts spéciaux de refinancement (PSR) avaient pour objet de permettre aux entreprises qui s'étaient endettées au moment où les taux d'intérêt étaient les plus élevés, de bénéficier de crédits nouveaux au taux de 9,25 % pour un montant équivalent à celui des annuités à rembourser. Ces prêts étaient accessibles aux entreprises, dont le coût de l'endettement, mesuré par le taux moyen des frais financiers sur l'endettement à moyen et long terme, dépassait 11 %.

Les prêts aidés aux entreprises (PAE) étaient en réalité, une catégorie intermédiaire entre les PSI et les prêts aux conditions du marché (PCM) : les conditions de recevabilité étaient plus larges que les PSI (notamment pour les entreprises du tourisme, qui en bénéficiaient fortement : hôtellerie 1, 2 et 3 étoiles, etc.) ;

Les prêts aux conditions du marché (PCM) bénéficiaient, contrairement à leur appellation, d'une bonification forfaitaire de 1 ou 1,2 point, selon les établissements. Le seul critère à remplir pour bénéficier de ces prêts était la réalisation d'un investissement ;

Les prêts participatifs étaient des prêts pouvant être assimilés à des fonds propres : c'était des créances de dernier rang, sans garantie, dont la rémunération variait en fonction des résultats de l'entreprise. Créés en 1978, ces prêts avaient été, dans un premier temps, consentis sur fonds publics, notamment par les différents comités interministériels, créés pour aider, par l'octroi de prêts du FDES ou de subventions, les entreprises répondant à divers critères :

• le CIDISE (Comité interministériel pour le développement des investissements et le soutien de l'emploi) pour les PME « performantes » ;

• le CIFIA (Comité interministériel pour le financement des industries agroalimentaires) ;

• le CIALA (Comité interministériel d'aide à la localisation d'activités), pour l'aménagement du territoire.

Les prêts participatifs avaient ensuite également été mis en place par les banques et les établissements financiers, ces derniers bénéficiaient en 1984 d'une faible bonification.

Les prêts participatifs simplifiés (PPS) étaient des prêts participatifs consentis aux risques de l'État et à des conditions particulièrement avantageuses de taux à des petites entreprises (chiffre d'affaires de moins de vingt millions de francs, effectifs d'au plus cinquante salariés (cent dans le BTP). Leur attribution était décidée par les Commissaires de la République des régions. Leur montant ne pouvait dépasser 500 000 F. Les prêts participatifs simplifiés étaient mis en place par le CEPME.

Les entreprises industrielles bénéficiaient en outre pour financer leurs investissements :

• des prêts bancaires aux entreprises (BE) consentis par les banques sur ressources Codevi, à 9,75 %, pour un volume de 13,5 Mds F environ en 1984 ;

• des prêts du Fonds industriel de modernisation à 9,25 %, pour un volume de 8 Mds F environ en 1984.

En définitive, il n'y avait guère d'activité qui ne fût considérée comme prioritaire, et il n'y avait guère d'investissement qui ne fût susceptible d'être financé sur ressources bonifiées. Tel investissement conduisait à créer des emplois : il pouvait alors bénéficier de la procédure du même nom ; si au contraire il conduisait à supprimer des emplois, il était redevable d'une des procédures de modernisation (robotique, par exemple).

Les modalités de distribution de ces prêts n'incitaient pas à la concurrence.

En 1984, les prêts bonifiés à l'industrie, au commerce et au tourisme étaient distribués exclusivement par quatre institutions financières spécialisées : le Crédit national, le Crédit d'équipement des petites et moyennes entreprises (CEPME), le Crédit coopératif et le réseau des Sociétés de développement régional.

Si les domaines d'intervention de ces quatre institutions se recoupent, chacun a cependant une clientèle spécifique : grandes entreprises pour le Crédit national, entreprises moyennes pour les SDR, petites entreprises (notamment celles du commerce et du tourisme) pour le CEPME, entreprises coopératives et associations pour le Crédit coopératif. A eux seuls, le Crédit national (16 Mds F en 1984) et le CEPME (12 Mds F en 1984) distribuaient les deux tiers (soit 28 Mds F) de l'enveloppe annuelle (37 Mds F en 1984).

La distribution des prêts bonifiés représentant l'essentiel de l'activité de ces institutions, celles-ci ont eu tendance à développer une logique commerciale propre. Ainsi, elles offraient aux entreprises clientes des crédits mixant plusieurs types de prêts bonifiés (PSI et PCM principalement) permettant des taux de sortie avantageux.

Le bilan: un système peu incitatif…

La multiplication des procédures et la logique commerciale des établissements spécialisés ont transformé les prêts bonifiés en un mode normal de financement de l'investissement.

Le constat établi à partir de l'enquête de l'Inspection générale des finances conduite par M. Heilbronner a abouti aux conclusions suivantes :

• les engagements pris par les entreprises pour bénéficier des diverses procédures de bonifications n’ont souvent pas été tenus. La rédaction des engagements est en général imprécise et les organismes prêteurs se préoccupent plus de la réalité de l’investissement que de la plausibilité des engagements à terme pris par les entreprises ; de plus, le contrôle de ceux-ci est inégalement assuré et les sanctions pas toujours appliquées ;

• les PSI ont perdu tout caractère sélectif et sont devenus une procédure banalisée à laquelle presque toutes les entreprises ont accès dès lors qu'elles investissent ;

• les bonifications n'ont pas de réel caractère incitatif : la plupart des investissements sont décidés et commandés avant même que les prêts spéciaux soient accordés.  En outre, l'avantage procuré par le prêt spécial n'est pas d'une importance telle qu'il puisse infléchir la politique d’une entreprise surtout pour une grande entreprise. En effet, les PSI ne sont qu'une part du financement bonifié de l'investissement (qui est également financé par des prêts bancaires) ; ainsi les PSI représentaient seulement 10 % en moyenne de l'investissement des grandes entreprises clientes du Crédit national, pour lesquelles l'avantage procuré par la bonification est d’environ 1 à 2 % du coût de l'investissement.

Un coût budgétaire élevé

Le coût pour l'État des bonifications dépend du volume des enveloppes de prêts bonifiés et de l'écart entre le taux auquel est consenti le prêt bonifié et le coût des ressources de l’institution financière qui les distribue (majoré d'une évaluation forfaitaire de ses frais de gestion). Ce coût est étalé sur la durée des prêts.

L’augmentation rapide des enveloppes de prêts bonifiés, l'ampleur atteinte par l'écart entre les taux auxquels ils étaient consentis et le coût des ressources des institutions qui les distribuent ont conduit à une augmentation très importante du coût budgétaire de la bonification. Celle-ci a atteint 3,9 milliards de francs en 1984 pour un montant de prêts de 35,8 milliards. En dépit d'une forte réduction de l'enveloppe intervenue en 1985 ( 18,9 milliards) et d'une réduction du coût de bonification, le coût budgétaire a continué de croître du fait du poids des encours.

Les prêts bonifiés à l'artisanat

Des procédures de prêts moins nombreuses, mais tout aussi inadaptées

Les prêts bonifiés à l'artisanat étaient répartis en deux catégories répondant à des critères simples :

• des prêts destinés à financer la création d'entreprises ou les investissements créateurs d'emploi, au taux de 9,1 % (septembre 1984). Le montant des prêts accordés croît avec le nombre d'emplois créés ; il est rigoureusement plafonné par entreprise bénéficiaire ;

• des prêts pour les autres investissements, au taux moins bonifié de 11,9 %. Cette seconde catégorie était très semblable aux «prêts aux conditions du marché» pour les entreprises de l'industrie, du commerce et du tourisme : il s'agit, en effet, des procédures banalisées, dont toutes les entreprises peuvent bénéficier, dès lors qu'elles investissent, et qui sont faiblement bonifiées (1,25 point pour ces prêts à l'artisanat, 1 à 1,2 point pour les PCM).

Les critères très peu sélectifs d'attribution de ces prêts ont favorisé une forte croissance de leur volume pour atteindre 1,1 milliards en 1984, les plus bonifiés représentant 45 % de l'enveloppe totale.

Une distribution non concurrentielle

Pour des raisons historiques, la distribution des prêts bonifiés à l'artisanat a longtemps été réservée aux Banques populaires et, en milieu rural, au Crédit agricole. Plus récemment, le Crédit coopératif et le Crédit maritime mutuel ont pu aussi distribuer ces prêts, mais pour des montants très inférieurs.

En 1984, les réalisations de prêts bonifiés se répartissaient ainsi : 4,1 Mds F, (soit 57 % de l'enveloppe) pour les Banques populaires, 2,9 Mds F (40 %) pour le Crédit agricole et 0,2 Md F (3 %) pour le Crédit coopératif et le Crédit rnaritime mutuel.

Ce système n'était pas plus incitatif à la concurrence que celui des prêts à l'industrie. Bien que chaque réseau soit libre de fixer ses taux à l'intérieur d'une fourchette de deux points en fonction du coût des ressources, les Banques populaires et le Crédit agricole pratiquaient des taux identiques.

Un coût budgétaire croissant

Les facteurs déterminants du coût des prêts bonifiés à l'artisanat sont les mêmes que ceux des prêts bonifiés à l'industrie, au commerce et au tourisme. Toutefois, la bonification était en moyenne plus faible et fixée en points.

La croissance de la charge budgétaire de ces prêts a été rapide ces dernières années : 172 MF en 1982, 252 MF en 1983, 384 MF en 1984, du fait notamment de la réforme d'avril 1983, qui a consisté à substituer des prêts bonifiés à des prêts antérieurement consentis sur avances du FDES.

En termes d’autorisation de programme, la croissance de la charge budgétaire liée à ces prêts est du même ordre que celle des enveloppes, soit environ 10 % par an en moyenne, entre 1979 et 1984.

Les raisons d'une réforme  

Au total, le constat du système existant à la mi-1984 se caractérisait par :

• un système complexe et ne répondant plus à l'idée de sélectivité,

• une distribution réservée à quelques réseaux et conduisant à des pratiques d'inspiration purement commerciale ;

• un faible effet incitatif pour les entreprises bénéficiaires pour un coût budgétaire élevé et croissant.

Contrairement à l'objectif recherché par le développement des prêts bonifiés, celui-ci n'a pas contribué à la reprise de l'investissement, qui ne s’est manifestée qu'avec le redressement de la situation financière des entreprises.

LES REFORMES

Elles se sont inspirées des grands principes suivants :

• La simplification des procédures : elle a été drastique, notamment pour les prêts à l'industrie.

• Une réduction d'enveloppe sensible, s'expliquant par :

• la diminution des besoins d'endettement des entreprises due à l'amélioration de leur taux d’autofinancement ;

• la volonté de poursuivre la débonification des prêts aux entreprises en profitant de la baisse des taux.

• La banalisation de la distribution par un mécanisme d'adjudication : il a été mis un terme au monopole de distribution des réseaux spécialisés.

Ces mesures ont été réalisées progressivement entre la fin de 1984 et le début de 1986, parallèlement à l'amélioration de la conjoncture économique : baisse des taux d'intérêt de marché, amélioration des marges des entreprises, reprise de l'investissement. Elles permettront, au cours des prochaines années, une diminution progressive, mais importante, du coût budgétaire de ces bonifications.

L'industrie, le commerce, le tourisme

La simplification des procédures

Elle a été réalisée en plusieurs étapes :

• suppression, en octobre 1984, de la bonification des PCM : les institutions qui mettaient en oeuvre cette procédure peuvent continuer à attribuer des prêts aux conditions du marché financés sur les ressources dont elles disposent. Elles en fixent elles-mêmes, le volume et le taux. Malgré leur débonification, le volume de ces prêts s'est substantiellement accru, passant de 7,5 Mds F en 1984 à un peu plus de 12 Mds F en 1985 et sans doute à plus de 15 Mds F en 1986. Par ailleurs, la concurrence avivée a conduit les établissements financiers à diversifier les formules proposées aux clients avec des durées et des conditions mieux adaptées aux besoins des entreprises ;

• suppression, en octobre 1984, de la bonification des prêts participatifs ;

• suppression de la procédure PAE, à compter du 1er janvier 1985 ;

• suppression des PSR et des PPS au 30 juin 1985 : ces deux procédures avaient principalement pour but de consolider la structure financière des entreprises (des PME dans le second cas). Cet objectif paraissait atteint au début de 1985, comme le montrait d’ailleurs une demande plus faible pour ces financements. En effet, d’une part les entreprises concernées par ces procédures en ont déjà largement bénéficié, d’autre part les marges des entreprises s'étaient rétablies et les PME commençaient à avoir plus de facilité pour obtenir des financements de marché, y compris en fonds propres (notamment à la suite de la réforme des organismes de capital-risque) ;

• réduction et simplification, à compter du 1er janvier 1985, des procédures des PSIS : les cinq principaux critères de 1984 sont ramenés à deux : effort d'investissement (pour les entreprises accroissant significativement leur niveau d'investissement : + 10 % en volume par rapport aux deux derniers exercices ; le taux a été porté à 15 % pour 1986) ; effort d’exportation (pour les entreprises fortement exportatrices ou augmentant sensiblement le volume de leurs exportations hors CEE sur une période de 4 ans).

Au total cinq des six catégories de prêts ont été supprimées ; il ne reste plus aujourd'hui qu'une seule procédure à 9,25 %. Cette procédure ne comporte elle-même que deux critères principaux qui sont d’une grande simplicité : effort j’investissement et effort d'exportation.

Parallèlement à cette simplification des procédures, les Comités Interministériels chargés d’attribuer des prêts participatifs du FDES pour financer des projets d'investissement ont été supprimés (le CIDISE en décembre 1984, le CIFIA en décembre 1985) ou n'ont plus eu la possibilité d’attribuer ces prêts (le CIALA).

La réduction des enveloppes

La simplification des procédures s'est accompagnée d'une réduction sensible du volume total des prêts bonifiés.

La diminution des besoins d'endettement des entreprises à partir de 1984 a été spectaculaire grâce à la remontée de l'autofinancement et malgré le redémarrage des investissements physiques et la croissance très forte des investissements financiers.

Tableau de financement des sociétés

(Grandes entreprises nationales et entreprises individuelles non comprises)

La réduction du volume total des prêts bonifiés a été sensible puisqu'il a été divisé par trois en deux ans, passant de 35 Mds F en 1984 à 12 Mds F en 1986.

Si l'on rajoute les prêts non bonifiés par I’Etat, mais bénéficiant de conditions privilégiées (PBE + FIM), I’évolution est également très significative: 58 Mds F en 1984, 27 Mds F en 1986.

Prêts aux entreprises à taux privilégiés

(Réalisations annuelles )

Au total, la part des prêts aidés à l'ensemble des entreprises sera en 1986 en diminution sensible, ce qui, compte tenu de l'amélioration du taux d'autofinancement des entreprises, de la modernisation du marché financier et de la baisse des taux, ne devrait pas freiner la poursuite de la croissance de l'investissement industriel (+ 19 % en volume en 1984 et 1985).

La limitation aux PME  

A compter du 1er janvier 1986, les grandes entreprises (c'est-à-dire celles dont le chiffre d'affaires excède 1 Md F ainsi que leurs filiales) ne sont plus éligibles aux prêts bonifiés, qui, de ce fait, sont rebaptisés et s'appellent désormais prêts bonifiés aux petites et moyennes entreprises (PBPME).

Cette réforme s'explique par deux raisons :

• le caractère très peu incitatif des prêts bonifiés pour les grandes entreprises, comme l'a établi le rapport Heilbronner ;

• la capacité de ces entreprises à se procurer sur les marchés des ressources à taux intéressants, en particulier grâce aux réformes du marché financier français dont elles bénéficient largement (billets de trésorerie, par exemple).

En revanche, la bonification continue à représenter un élément significatif pour le financement des projets des PME, car celles-ci n'ont pas accès au marché financier ou pas aussi facilement que les grandes entreprises.

L'évolution vers une banalisation de l’octroi des prêts bonifiés

Pour permettre une réduction du coût d'intermédiation, il était indispensable d'élargir la concurrence dans la distribution des prêts bonifiés. C'est pourquoi a été retenu le principe d'une banalisation de l'octroi de ces prêts. Les banques peuvent désormais en distribuer dans le cadre d'une procédure d'adjudication (pour un montant de 2 milliards en 1986).

En moyenne, le recours à cette procédure d'adjudication a permis d'abaisser le coût d'intermédiation, donc la charge budgétaire supportée par l'État, de l'ordre de 1 point.

Parallèlement à cette ouverture aux banques de la distribution des prêts bonifiés à l'Industrie, il était nécessaire de faciliter l'adaptation des institutions financières spécialisées à cette concurrence nouvelle et de leur permettre d'accroître leurs activités en financements non bonifiés. C'est pourquoi elles ont été autorisées à diversifier leurs emplois (prêts en devises, par exemple) et surtout leurs ressources, afin de pouvoir se refinancer avec une plus grande souplesse et à moindre coût. Elles ont notamment été autorisées à émettre des bons spécifiques d'une durée comprise entre deux ans et sept ans. L'accroissement du volume des prêts non bonifiés (qui devrait dépasser 15 Mds F en 1986), s'explique en partie par cette diversification de leurs ressources.

L'artisanat  

Les principes directeurs ont été les mêmes :

• ouverture de la distribution de ces prêts par un mécanisme d'adjudication ;

• réduction de l'enveloppe ;

• simplification.

L'ouverture de la distribution de ces prêts bonifiés à l'ensemble des réseaux bancaires  

Cette réforme a été engagée dès 1985 et accentuée en 1986. Alors qu'en 1984 l'enveloppe de 7,2 Mds F avait été distribuée essentiellement par les Banques populaires et le Crédit agricole, pour 1986 l'adjudication a porté sur plus de la moitié des prêts aux artisans. La moitié des prêts bonifiés (1,9 Md F sur 3,8 Mds F) a été réservée aux réseaux traditionnels; l'autre moitié a été mise en adjudication (à laquelle les anciens réseaux pouvaient d'ailleurs participer). Cette adjudication portait sur 15 lots, comprenant chacun 125 MF de prêts bonifiés et 225 MF de prêts conventionnés, prêts non bonifiés mais dont les taux faisaient l'objet d'un engagement de la part de chaque réseau. Le taux proposé pour les prêts conventionnés était le critère choisi pour l'adjudication.

Réduction de l'enveloppe et simplification

La première mesure a consisté à ne pas répercuter la baisse du coût des ressources sur les taux de sortie, autrement dit, à diminuer la bonification en points.

La bonification des prêts les plus bonifiés, dont le taux n’a pas varié depuis septembre 1984, est ainsi passée de 4,25 points fin 1984 à 2,7 points début 1986.

La seconde mesure a été la suppression de la catégorie la moins bonifiée à la fin 1985 et son remplacement, pour un montant identique (4,6 Mds F), par des prêts conventionnés. Le taux des prêts conventionnés (10,3 % en moyenne) sera très sensiblement inférieur à celui des prêts les moins bonifiés en 1985, grâce à la baisse des taux de marché, mais aussi à la mise en concurrence de l'ensemble des réseaux bancaires.

Au total, tant pour l'industrie que pour l'artisanat, les réformes engagées en 1984, 1985 et 1986 ont été très profondes : diminution de l'enveloppe, banalisation de la distribution, réduction de la bonification unitaire. Ces évolutions permettront une économie budgétaire sensible. Elles ont pu être menées à bien grâce à la baisse des taux du marché, à la modernisation de notre système financier qui fournit désormais aux entreprises de nouveaux instruments de gestion de leur trésorerie, et au recours accru à la concurrence qui a permis de réduire les coûts d'intermédiation.

Les prêts bonifiés

avant et après la réforme