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Livre blanc sur le financement de l'économie - 3ème partie
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LE FINANCEMENT DE L'ACCESSION A LA PROPRIéTé

Dans un contexte de forte décrue des taux, les produits financiers offerts par le marché permettent l'accession à la propriété d'un nombre croissant de ménages dans des conditions satisfaisantes. L'État a pris un certain nombre de mesures de nature à consolider cette tendance, en soutenant la consommation des prêts conventionnés, d'une part, en concentrant ses interventions sur les ménages les plus défavorisés grâce à des prêts PAP sensiblement améliorés, d'autre part. Ces mesures ont permis de mettre un terme en 1985 à la régression continue qui a caractérisé le secteur du bâtiment au cours des 10 dernières années.

Le constat

Le mode de fonctionnement des P AP

Le mode de fonctionnement du système des PAP en 1985 était le suivant :

Les PAP sont accordés directement aux particuliers (PAP «diffus») ou par l'intermédiaire des promoteurs (PAP « groupés » ). Ils sont distribués par le Crédit foncier de France, les sociétés de crédit immobilier (qui font partie du mouvement HLM), le Comptoir des entrepreneurs, ou par les banques, qui ont été chargées d'en distribuer un contingent dans le cadre d'une procédure d'adjudication mise en œuvre en 1984.

Les masses à financer (39 milliards de francs en 1985 pour 120 000 PAP) sont collectées par le Crédit foncier de France dans le cadre du «pool des PAP», à l'exception de la part distribuée par les banques, pour laquelle le CFF verse la bonification de l'État.

Un coût budgétaire très élevé et en forte croissance

Ce tableau montre l'importance des crédits de paiement consacrés par l'État à la bonification des PAP et la rapidité de leur croissance : plus de 20 % de progression en 1986. De plus, la bonification, qui représente près de 18 % du montant du prêt, est versée au CFF sur une durée de dix ans ; il s'agit donc de dépenses ayant une forte inertie.

En outre, les prêts PAP ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL), et environ 80 % de leurs bénéficiaires y ont accès. En 1985, le coût en APL de l'encours existant de PAP pouvait être estimé à plus de 4 MDF.

Enfin, cette procédure est caractérisée par une forte croissance des impayés qui ont presque doublé entre 1982 (2,36 % de l'encours) et 1984 ( 4,31 % de l'encours). L'adéquation du produit financier offert d'une part, la sélectivité de la procédure, d'autre part, posent incontestablement problème.

Le pool des PAP

Le pool des PAP présentait en 1985 la structure suivante :

Le coût moyen des ressources ainsi collectées est demeuré assez élevé en 1985 : environ 11,6 %.

Ce pool faisait peser une lourde charge sur la Caisse des dépôts et consignations : 10 milliards de francs en 1985, en incluant le contingent Minjoz, à l'heure même où certaines tensions apparaissaient sur les ressources issues de la collecte des livrets A.

L'alternative : PAP ou PC

Deux procédures coexistent en matière d'accession à la propriété :

• les prêts aidés en accession à la propriété qui sont bonifiés par l'État ;

• les prêts conventionnés qui ne le sont pas.

Toutes deux ouvrent toutefois droit à l'APL.

(1) La quotité décroît lorsque le revenu de l'emprunteur croît.

(2) Selon la durée du prêt et le réseau de distribution.

(3) La quotité plus faible du PAP implique un prêt complémentaire dont le taux est de l'ordre de 13 à 15 %, lié à l'hypothèque de second rang et au faible montant unitaire qui caractérisent ces prêts.

Le mouvement général de décroissance des taux d'intérêt a conduit à une situation où, pour les bénéficiaires les moins défavorisés, le PC tend à devenir au moins aussi compétitif que le PAP. En effet, le PAP ne peut couvrir qu'une partie du financement d'un logement: il est nécessairement complété par un prêt complémentaire, plus coûteux (il ne bénéficie que d'une hypothèque de second rang et son montant unitaire est faible). Plus les revenus des bénéficiaires sont élevés, et moins la quotité financée en PAP est importante. De ce fait, le coût moyen du financement d'un logement en P AP croît avec les revenus des bénéficiaires.

Parallèlement, dans un contexte de forte concurrence bancaire, les prêts conventionnés, produits standardisés et de grande diffusion, bénéficient pleinement de la baisse du coût des ressources bancaires. C'est ainsi que leur taux plafond a baissé de plus de 1,5 point en 1985.

Au-delà d'un certain seuil de revenus, le PC peut donc être plus avantageux que le PAP. Cette situation s'est traduite en 1985 par une profonde modification de la répartition du nombre de prêts consentis dans l’une et l’autre procédures et une accélération très nette du phénomène graduel de substitution des PC aux PAP observé au cours des dernières années et illustré par le tableau suivant :

Entre 1980 et 1985 la part des PAP est passée de 57 % environ du nombre de prêts accordés, à moins de 37 %.

Cette évolution qui a en partie résulté du libre jeu de l'offre et de la demande et qui s'est accélérée au cours du premier semestre de 1985 présente de grands avantages :

• maintien global de conditions de financement intéressantes pour l’ensemble des accédants à la propriété ;

• réduction de la part d'une procédure très coûteuse pour l'Etat et complètement administrée ;

• soutien satisfaisant à l’activité du bâtiment qui, en 1985, pour la première fois depuis dix ans, n'aura pas connu de régression.

Les mesures prises ont visé à consolider cette évolution et à en tirer parti pour concentrer les aides de l'État sur les ménages les plus défavorisés.

Les mesures prises ont visé à consolider cette évolution et à en tirer parti pour concentrer les aides de l'État sur les ménages les plus défavorisés.

Les mesures prises  

Cinq séries de mesures ont été prises.

• Le volume des prêts conventionnés octroyés par les banques, et dans une large mesure leur taux favorable résulte des normes qui leur sont applicables en matière de régulation monétaire. Compte tenu de la pression de la demande, celles-ci ont été assouplies en juillet dernier, afin de permettre la distribution d'environ 200 000 PC. Cette mesure a traduit le caractère prioritaire du financement du logement au sein de l'économie, alors même que la plupart des autres secteurs ont fait l'objet de mesures restrictives en raison du dérapage de la masse monétaire observé au premier semestre de 1985. Parallèlement le programme de PAP est passé de 150 000 au titre de la prévision budgétaire 85 à 120 000. Cette tendance se poursuivra en 1986, avec un programme prévisionnel de 110 000 PAP et de 210 000 PC ( désormais largement financés par le marché hypothécaire).Cette mesure induira au titre du budget pour 1986 des économies budgétaires à hauteur de près de 2 500 millions de francs en autorisations de programmes ;

•  Une expérimentation a été mise en œuvre concernant l'octroi de prêts conventionnés sans contrainte de travaux. En effet, le caractère limitatif des enveloppes d'une part, le souci de soutenir l'activité du BTP d'autre part, ont conduit à conditionner l'octroi tant des PC que des PAP, à un volume minimal de travaux. A la lumière des réflexions menées par M. Treppoz dans le cadre du 9^e Plan, il est apparu que cette mesure pénalisait les jeunes ménages désireux d'acquérir de l'ancien sans effectuer de travaux et nuisait à la fluidité du marché immobilier et donc in fine à l'activité du BTP (les transactions dans l'ancien «tirant», dans une certaine mesure, le marché du neuf). Il a été décidé de procéder en Bretagne et dans la région parisienne à une expérimentation consistant à octroyer aux jeunes ménages des PC sans condition de travaux. En fonction de ses résultats, et notamment de l'incidence de cette mesure sur le dynamisme du marché immobilier, cette expérience pourra être généralisée ;

•  Le taux des PAP a été abaissé de 0,2 % au 1er janvier 1986, portant sa baisse à 0,7 % en un an, et permettant ainsi aux emprunteurs de bénéficier de la décrue générale des taux. Parallèlement, la progressivité des prêts a été diminuée afin de tenir compte du mouvement de désinflation de l’économie française. C'est ainsi que le taux d'un prêt PAP est désormais de 9,98 % sur 20 ans (lorsqu'il est fixe) et de 9,50 % (lorsqu'il est révisable). A ce titre, le développement des prêts à taux révisable infiniment mieux adaptés à la conjoncture économique actuelle, a été vivement encouragé, tant d'ailleurs en ce qui concerne les PAP que les PC.

•  La quotité maximale d'une acquisition de logement couverte par un PAP a été relevée à compter du 1er juillet 1985 de 5 points pour les ménages jeunes ou à bas revenus. De ce fait, le recours à un prêt complémentaire, plus onéreux, est réduit, et même supprimé dans certains cas. La conjonction de cette mesure et de la précédente permet d'atteindre l'objectif de concentration des aides de l'État sur les ménages les plus défavorisés, qui peuvent ainsi bénéficier de conditions de financement sensiblement améliorées ;

•  Le pool des PAP n’aura plus recours aux concours de la Caisse des dépôts et consignations (hormis les contingents Minjoz, qu'elle continue naturellement de mettre en place). Cette décision va de pair avec la réaffirmation de la priorité de l'affectation des ressources du livret A au logement locatif social, décrite ci-dessous. Elle contribue à clarifier et simplifier le fonctionnement du pool, pour la gestion duquel le Crédit Foncier de France pourra utiliser de manière optimale les différents segments du marché obligataire 

• Par ailleurs, la décision de ne pas recourir l'an prochain au mécanisme de l'adjudication bancaire procède à la fois de cette logique de simplification, du souci de ne pas nuire à la forte mobilisation du système bancaire en faveur des prêts conventionnés, enfin de la volonté de clarifier les responsabilités des différents acteurs du système de financement du logement.

Parallèlement à l'accession à la propriété, le logement locatif social constitue le second pivot de la politique du logement. Il importait donc d'en préserver l'avenir en l'appuyant sur un financement pérenne et adapté.

LE FINANCEMENT DES HLM

Depuis 1966, le financement du logement social, c'est-à-dire essentiellement des organismes HLM, est assuré par la Caisse de prêts aux HLM, sur la base de ressources issues de la Caisse des dépôts et consignations.

Afin de marquer de manière irrévocable le caractère prioritaire de l'affectation des ressources du livret A au financement du logement social et de rationaliser et d'améliorer l'efficacité des circuits financiers, il a été décidé de mettre en place au 1^er janvier 1986 un mécanisme de distribution directe des prêts locatifs aidés par la Caisse des dépôts et consignations.

Le constat

Les mécanismes

Le financement des HLM reposait jusqu'en 1985 sur l'intervention des mécanismes suivants :

• instituée par le décret du 19 mars 1966 la Caisse de prêts aux organismes d'HLM (CPHLM) accordait des prêts locatifs aidés (PLA) aux organismes HLM pour la construction ou l'amélioration de logements sociaux. Ces prêts étaient consentis sur une durée de 34 ans, à annuités progressives et au taux actuariel de 6,1 % au 1^er juillet 1985 ;

• 80 % des ressources de la CPHLM lui étaient fournies par la Caisse des dépôts et consignations sous la forme de concours à 30 ans, au taux actuariel de 7,15% au 1er juillet 1985 ;

• l'intervention financière de l'Etat était double :

  • d'une part il octroyait à la CPHLM une subvention qui constituait 20 % de ses ressources,
  • d’autre part, il lui versait une bonification d'annuité qui assurait l'équilibre global de sa trésorerie en couvrant intégralement la différence entre ses encaissements et ses décaissements.

Les mécanismes de distribution des PLA sont synthétisés dans le schéma ci- dessous.

Le coût

Les versements de l'État à la CPHLM ont suivi l'évolution suivante au cours des dernières années :

Leur croissance a été rapide : ils ont plus que doublé depuis 1981 et croîtront encore de 20 % en 1986, compte tenu de la forte inertie de ce type de dépenses.

Le système de la bonification d'annuité - par opposition à une bonification en points où les engagements sont limitativement définis à l'avance en fonction du coût des ressources et du taux de sortie des prêts - est par essence coûteux, déresponsabilisant pour l'organisme qui en bénéficie et générateur de redoutables dérapages liés à l'impossibilité de prévisions parfaitement fiables. L'État couvre en effet deux catégories de coûts :

• ceux qui sont liés à la différence de profil d'amortissement et de taux entre les ressources que fournit la Caisse des dépôts et consignations à la CPHLM et les PLA (bonification stricto sensu) ;

• ceux qui résultent en fait uniquement des aléas de trésorerie de la CPHLM (impayés, décalage entre encaissements et versements).

La nécessité d’un choix  

Le problème de l'avenir du financement du logement locatif social s'est trouvé posé en 1985.

La loi bancaire a rendu nécessaire pour la CPHLM le choix entre l'autonomie ou l'absorption - sous une forme ou sous une autre - par la Caisse des dépôts et consignations.

Le choix fondamental a alors été le suivant :

• soit la CPHLM acquérait son autonomie. Cela impliquait immédiatement ou à terme qu'elle se finance, au moins partiellement, sur le marché. L'État devait alors majorer sa subvention pour maintenir le taux des prêts aux HLM au niveau antérieur. La conséquence était inévitable : soit le coût budgétaire en devenait prohibitif, soit le secteur des HLM voyait ses ressources taries. L'enjeu à terme était donc bien la pérennité du financement des HLM ;

• soit la CDC reprenait en propre le financement des HLM et adossait celui-ci au livret A : c'était la garantie d'un financement stable et à bon marché.

Cette seconde solution a été retenue : elle est naturellement budgétairement plus économique ; elle garantit surtout un financement abondant et relativement bon marché pour le logement social.

La réforme

Principes généraux

Deux principes ont guidé la réforme du financement des organismes HLM :

• la réaffirmation du caractère prioritaire de l'affectation des ressources du livret A au logement social ;

• la rationalisation des circuits financiers : création d'un circuit court adossant directement les emplois aux ressources.

Les nouveaux mécanismes institutionnels sont synthétisés dans le schéma ci- contre.

Le nouveau rôle de la Caisse des dépôts et consignations

L'intervention de la CPHLM dans la distribution des prêts a été supprimée à compter du 1er janvier 1986. Le mécanisme retenu est celui d'un financement direct par la Caisse des dépôts et consignations des organismes HLM. Les ressources dont elle dispose pour ce faire sont l'épargne collectée sur les livrets A, actuellement rémunérés à 6 %, et une subvention de l'État, représentant en 1986 20 % de la masse à financer.

La surface financière de la Caisse des dépôts et consignations qui lui permet de supporter la gestion de trésorerie du système, et l'adossement direct des prêts PLA aux ressources du livret A entraînent la suppression de la bonification d'annuité de l'État : l'économie budgétaire induite au titre du budget pour 1986 s'élève à plus de 2 500 millions de francs, en autorisations de programme.

Le taux actuariel auquel sont consentis les PLA à compter du 1er janvier 1986, est de 5,75 %, taux inférieur pour la première fois à celui du livret A, du fait de la ressource à coût nul que constitue la subvention de l'État.

La création de la Caisse de garantie du logement social (CGLS)  

En vertu de l'art. 21 de la loi du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, la Caisse de garantie du logement social est substituée à la CPHLM à compter du 1er janvier 1986 pour l'exercice des attributions ayant trait à la gestion du fonds de garantie des PLA. Il lui reviendra en outre de gérer l'encours existant à cette date à la CPHLM.

Elle aura par ailleurs un rôle accru en tant qu'interlocuteur privilégié des organismes HLM en difficulté. Rassemblant en effet l'Administration, la Caisse des dépôts et consignations et l'union des HLM, la CALS est la mieux à même d'assurer l'examen et le suivi des plans de redressement des organismes qui connaissent des difficultés.

A ce titre, elle gérera une procédure d'allègement de la dette PLA en faveur des organismes en difficultés du fait du poids de prêts contractés à taux fixe élevé et à annuités fortement progressives, en période d'inflation forte.

Conclusion

A l'issue des importantes réformes mises en oeuvre, le système de financement du logement, dont certains éléments fondamentaux dataient de plus de vingt ans, s’articule désormais autour de trois pôles principaux reposant chacun sur l'adossement clair d'un emploi à une ressource.

Le logement locatif social a désormais un accès direct et prioritaire aux ressources du livret A, qui sont de loin les moins chères du marché. L’opérateur unique est la Caisse des dépôts et consignations. Les organismes HLM bénéficieront ainsi en 1986 de plus de 25 MDF de ressources, au taux de 5,75 %, inférieur donc pour la première fois à celui du livret A.

L'accession aidée à la propriété, désormais réservée en priorité aux accédants aux revenus modestes, s'appuie sur des prêts PAP, moins chers et aux caractéristiques mieux adaptées à la conjoncture économique (taux révisable, moindre progressivité). Ces prêts, qui continueront naturellement à bénéficier d'une bonification de l'État, seront désormais essentiellement adossés au marché obligataire à l'exclusion de toute contribution de la CDC ou des banques.

L'accession non aidée à la propriété (prêts conventionnés et prêts libres), profitera pleinement en 1986 de la décrue des taux, et de la montée en régime du nouveau marché hypothécaire, qui devrait drainer plus de 20 MDF au cours de l'année et faire bénéficier ainsi pour la première fois le secteur du logement, d'un véritable marché de financement, large, stable et dynamique. Plus de 210 000 prêts conventionnés seront offerts aux particuliers, à des conditions nettement plus favorables qu'en 1985.

La nouvelle structure du financement du logement qui résulte de ces réformes est synthétisée dans le tableau ci-après.