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Livre blanc sur le financement de l'économie - 2ème partie
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DEUXIèME PARTIE

LA RéFORME DES FINANCEMENTS DE L’éCONOMIE

La part des prêts bonifiés par l'État ou financés sur ressources privilégiées constituait en 1983 près de la moitié des crédits à l'économie (Rapport annuel du Conseil national du crédit). L'importance croissante de ces prêts s'explique par plusieurs raisons :

• la montée des taux d'intérêts nominaux était souvent considérée comme impossible à supporter pour certains secteurs de l'économie, même si les taux réels ne variaient que modérément, exerçant une forte pression en faveur d'une bonification ;

• la définition de nouvelles priorités, qui justifiait la mise en oeuvre de nouvelles aides de l'État, sans que les procédures anciennes soient supprimées, entraînant une superposition progressive de dispositifs d'aides et une stratification de guichets.

L'appel aux concours publics est devenu ainsi un mode normal de financement de l'économie, dont le coût est supporté par le budget de l'État. Il s'est accompagné de procédures administratives, souvent lourdes et coûteuses. En outre, quand près de la moitié des crédits à l'économie sont accordés à des conditions déconnectées de celles du marché, l'effet régulateur des taux d’intérêt ne peut s'exercer normalement, entraînant un renchérissement du coût d'intermédiation qui grève l’économie.

La modernisation du fonctionnement de notre système financier rendait indispensable une réforme des crédits à l’économie. Le retour progressif aux conditions du marché et la simplification des circuits de financement étaient souhaitables. La désinflation, en permettant une baisse régulière des taux d'intérêt, rendait possible une réforme d’ensemble. Celle-ci a répondu à quatre objectifs :

• concourir à l'effort de rigueur budgétaire, en faisant aussi bénéficier le budget de l'État de la baisse des taux d'intérêt qui profite aux autres agents économiques ;

• simplifier les procédures existantes pour les rendre plus efficaces. L'accumulation des procédures spéciales compliquait notre système financier et ne permettait pas de dégager les priorités de la politique économique et sociale. Trop de priorités, finalement, ne signifiait pas de vraies priorités ;

• banaliser dans toute la mesure du possible les procédures en les rendant accessibles à l'ensemble des organismes bancaires et financiers, le renforcement de la concurrence permettant de réduire le coût de l'intermédiation financière et donc celui du crédit ;

• rendre les agents économiques plus sensibles à l'évolution des taux et permettre la nécessaire transformation de la politique du crédit, de l'encadrement quantitatif en une régulation par les taux. La débonification est ainsi complémentaire de la création d’un vaste marché unifié.

Si les modalités de la réforme des crédits à l'économie ont été diverses selon les secteurs, elles se sont inspirées de quatre principes communs :

• la débonification, c'est-à-dire la réduction du champ d’application des aides de l'État, mais aussi du coût unitaire de ces aides ;

• le développement du recours aux mécanismes de marché pour le financement de l'économie ;

• la clarification des circuits et des procédures, c'est-à-dire à la fois la remise en cause des guichets dont la justification avait disparu et la suppression des modes de financement dont la complexité ne correspondait à aucune nécessité ;

• enfin, la mise en concurrence systématique des établissements distributeurs de prêts aidés et la suppression progressive des monopoles dont bénéficiaient certains établissements.

La réforme des prêts bonifiés à l'économie a eu un impact rapide en termes financiers et devrait se traduire à brève échéance par des économies budgétaires considérables : le montant des prêts nouveaux à taux privilégiés s'inscrit en réduction très sensible: 224,3 Mds de F en 1986 contre 287,5 Mds de F en 1984. En francs constants, ces prêts ne représentent plus cette année que près des deux tiers de leur montant d'il y a deux ans :

Evolution des prêts nouveaux à taux privilégiés de 1984 à 1986

en milliards de F

La diminution du coût budgétaire des prêts bonifiés par l'État est également très importante, en termes d'engagements sinon de versements :

• les versements budgétaires sont relativement inertes, autour de 45 Mds F en 1985 et 1986. Cette inertie traduit le fait que les versements budgétaires sont pour l'essentiel affectés par les engagements pris durant les exercices antérieurs. Les modifications ou suppressions de procédures bonifiées ne se répercutent donc qu'avec un certain délai de latence sur les crédits de paiement.
• les engagements budgétaires traduisent en revanche les inflexions de politique ; ils expriment le coût sur plusieurs exercices des enveloppes de prêts aidés accordées au cours d'une année. Au titre de 1986, les engagements budgétaires ne seront que de 16 Mds de F : c"est donc une économie budgétaire annuelle comprise entre 25 et 30 Mds de F qui se trouve ainsi réalisée, au terme de cette réforme, d"ici à 1990, et dont les effets se concrétiseront progressivement au fur et à mesure des prochains budgets.

CHAPITRE I

LE FINANCEMENT DU LOGEMENT

La réforme du système de financement du logement entreprise en 1985 a probablement été l'une des plus importantes réalisées dans ce secteur au cours des vingt dernières années, par les sommes en jeu, le caractère structurel et les conséquences à long terme des mesures prises.

C'est aussi, bien que l’opinion publique y ait été moins sensible qu'aux péripéties de la réforme du marché des capitaux, l'une des plus essentielles réalisées depuis 18 mois.

Le système de financement du logement était caractérisé jusqu'en 1985 par :

• un coût considérable et rapidement croissant pour la collectivité ;

• des circuits financiers fréquemment complexes, manquant de transparence et déresponsabilisants ;

• l'absence d'un véritable marché du financement du logement, large, dynamique et capable de drainer vers ce secteur des ressources abondantes, stables et à faible coût.

Au moment où les premiers indices d'une reprise de l'activité dans le secteur du bâtiment se manifestaient, au deuxième trimestre de 1985, il a paru indispensable de mener une réflexion cohérente et globale sur les moyens d'améliorer l'efficacité de ce système et par là-même de favoriser la poursuite et l'accélération de la reprise.

Baisse du coût des financements ; meilleure efficacité sociale ; maîtrise des dépenses budgétaires ; simplification et clarification ont été les lignes directrices des réformes entreprises.

Elles ont concerné les trois principaux segments du système de financement du logement :

• l'accession non aidée à la propriété (prêts conventionnés et prêts libres) : création d'un nouveau marché hypothécaire permettant sans transformation et donc au moindre coût le refinancement de ces prêts ; développement des prêts conventionnés (PC) ;

• l'accession aidée à la propriété : amélioration des caractéristiques et du mode de financement des prêts aidés à l'accession à la propriété (PAP), désormais centrés sur les ménages les plus modestes et relayés par des prêts conventionnés de plus en plus compétitifs ;

• le logement locatif social : mise en oeuvre d'un mécanisme de distribution directe des prêts locatifs aidés par la Caisse des dépôts et consignations et adossement de ces prêts aux ressources du livret A.

Ces réformes commencent à porter leurs fruits. A l'issue d'une année 1985 qui aura été marquée par un retournement de conjoncture après plus de 10 années de régression ininterrompue, le secteur du bâtiment, s'appuyant désormais sur un système de financement sain, stable et efficace, devrait connaître en 1986 une nette reprise.

LE FINANCEMENT DU LOGEMENT EN 1984-85

Avant d'aborder les objectifs et le contenu des réformes mises en oeuvre, il convient de rappeler brièvement les principales caractéristiques du système de financement du logement, tel qu'il prévalait à la fin de 1984 et au début de 1985.

Les principaux mécanismes de financement du logement

Le financement de l'accession à la propriété

Les personnes qui veulent acquérir un logement peuvent bénéficier de quatre catégories principales de financement :

• les prêts libres : ils sont accordés par les banques sur leurs ressources classiques (marchés obligataire, monétaire et hypothécaire...), sans bénéficier d'avantages particuliers. Leur taux à la fin de 1985, était généralement supérieur à 13 %.
• les prêts conventionnés (PC) : accordés eux aussi par les banques sur leurs ressources classiques, ils ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL). Bénéficiant d'un régime préférentiel en termes de contrôle monétaire et constituant un produit standardisé et de grande diffusion, ils peuvent être consentis par les banques à des taux plus avantageux que les prêts libres. Ces taux sont par ailleurs plafonnés par arrêté interministériel : ils variaient fin 1985 entre 10,8 % et 12,4 %, selon la durée du prêt et le réseau distributeur. Ces prêts sont accordés sous condition d'un prix plafond au mètre carré ;
• les prêts d’épargne-Iogement : ils sont accordés par les banques sur la base des ressources privilégiées que constituent les dépôts sur les plans d'épargne-logement (PEL) et les comptes d'épargne-logement (CEL). Les taux de ces prêts étaient, fin 1985, respectivement de 7,5 % pour les prêts associés aux plans et de 4,75 % pour les prêts associés aux comptes ;
• les prêts aidés en accession à la propriété (PAP) : ils sont accordés, sous condition de ressources, aux accédants à la propriété, directement ou par l'intermédiaire des promoteurs immobiliers, sur décision administrative, par le Crédit Foncier de France, le Comptoir des Entrepreneurs et les sociétés de crédit immobilier. Leur taux, était pour l'année 1985, de 9,7 % (révisable) et 10,17 % (fixe), grâce à une bonification de l'État.

Évolution depuis 1980 des principales masses financières

PAP et PC

Montant des prêts nouveaux d'épargne-logement et du secteur libre

L'accession à la propriété mobilise ainsi en 1985 plus de 200 MDF de prêts.

Le financement du logement locatif social

Les organismes HLM ont accès, pour la construction ou la rénovation de logements locatifs sociaux, à des prêts bonifiés par l'État et bénéficiant de conditions très avantageuses, les prêts locatifs aidés (PLA). A fin 1985, leur taux d'intérêt était de 6,1 %.

Les décisions sont prises par l'État, et mises en oeuvre par la Caisse de prêts aux HLM (CPHLM) établissement public dont l'essentiel des ressources est constitué par des prêts de la Caisse des dépôts et consignations.

Evolution depuis 1980 de la source principale de financement
des organismes HLM pour leurs investissements

Les aides publiques

Afin de mettre à la disposition du secteur du logement des prêts à des conditions plus avantageuses que celles résultant du seul jeu du marché, de façon générale, les interventions de l'État revêtent quatre formes principales :

• l'adossement à des ressources privilégiées, en raison notamment des avantages fiscaux qui leur sont liés (cas de l'épargne-logement) ;

• des conditions préférentielles en matière de contrôle monétaire (cas des prêts conventionnés) ;

• certains avantages fiscaux: ainsi les ménages bénéficient d'une réduction d'impôt qui est fonction des intérêts versés au titre de leurs emprunts immobiliers (ce mode d'intervention est cité ici pour mémoire, dans la mesure où il est exogène au système financier lui-même) ;

• une aide budgétaire directe prenant la forme soit d'une bonification d'intérêt (cas des PAP et des PLA : on parle alors d'«aides à la pierre »), soit d'un allègement du taux d'effort de l'emprunteur, c'est-à-dire de ses charges de remboursement rapportées à ses ressources (on parle alors d'«aides à la personne»). Ces deux formes d'aides sont en général cumulables.

Les enjeux financiers liés aux aides directes de l'État sont considérables. Les principales données quantitatives les concernant, ainsi que plus généralement celles relatives à l'effort public global en faveur du logement sont rappelées ci-après.

Les aides à la pierre

Ce terme recouvre principalement les bonifications afférentes aux PAP, aux PLA et à d'anciens régimes d'aides en voie d'extinction d'une part, les primes versées au titre de l'épargne-logement, bien qu'elles ne constituent pas une bonification stricto sensu et dans la mesure où elles sont directement liées à un emprunt, d'autre part.

Evolution des aides à la pierre depuis 1980

(millions de francs)

Les aides à la personne

Ces aides sont destinées à alléger pour les ménages les charges de remboursement d'emprunt dans le cas de l'accession à la propriété, de loyer dans le cas de la location; elles varient en fonction du niveau des charges, des ressources et de la taille du ménage.

Elles revêtent trois formes :

• l'allocation logement à caractère familial (ALF), accordée aux ménages jeunes, nombreux ou bénéficiant de prestations familiales, et financée par les régimes sociaux ;

• l'allocation logement à caractère social (ALS), accordée à certaines catégories particulièrement défavorisées (jeunes, handicapés, personnes âgées, chômeurs de longue durée), et financée par le budget de l'État, et une cotisation des employeurs ;

• l'aide personnalisée au logement (APL), accordée aux propriétaires ou locataires d'un logement ayant bénéficié d'un prêt aidé ou conventionné, et financée par le budget de l'État et les régimes sociaux.

Évolution des aides à la personne depuis 1980

(*) État, régimes sociaux et cotisations spécifiques.

L’effort public en faveur du logement

On peut définir l'effort public en faveur du logement comme la somme des aides budgétaires, des aides fiscales (manque à gagner représenté pour l'État par l'octroi d'un avantage fiscal, encore appelé dépense fiscale), et des dépenses publiques non budgétaires (0,9 % logement, fonds spécial des grands travaux, cotisations diverses...). Il permet de synthétiser l'ensemble des dépenses supportées par la collectivité au titre du financement du logement.

Evolution de 1980 à 1985 des principaux postes
de l'effort public en faveur du logement