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DEUXIèME
PARTIE
LA
RéFORME
DES
FINANCEMENTS DE L’éCONOMIE
La part des prêts bonifiés par
l'État ou financés sur ressources privilégiées constituait en 1983 près de
la moitié des crédits à l'économie (Rapport annuel du Conseil national du crédit).
L'importance croissante de ces prêts s'explique par plusieurs raisons :
-
la
montée des taux d'intérêts nominaux était souvent considérée comme
impossible à supporter pour certains secteurs de l'économie, même si les taux
réels ne variaient que modérément, exerçant une forte pression en faveur
d'une bonification ;
-
la définition de nouvelles
priorités, qui justifiait la mise en oeuvre de nouvelles aides de l'État, sans
que les procédures anciennes soient supprimées, entraînant une superposition
progressive de dispositifs d'aides et une stratification de guichets.
L'appel
aux concours publics est devenu ainsi un mode normal de financement de l'économie,
dont le coût est supporté par le budget de l'État. Il s'est accompagné de
procédures administratives, souvent lourdes et coûteuses. En outre, quand près
de la moitié des crédits à l'économie sont accordés à des conditions déconnectées
de celles du marché, l'effet régulateur des taux d’intérêt ne peut
s'exercer normalement, entraînant un renchérissement du coût d'intermédiation
qui grève l’économie.
La
modernisation du fonctionnement de notre système financier rendait
indispensable une réforme des crédits à l’économie. Le retour progressif
aux conditions du marché et la simplification des circuits de financement étaient
souhaitables. La désinflation, en permettant une baisse régulière des taux
d'intérêt, rendait possible une réforme d’ensemble. Celle-ci a répondu à
quatre objectifs :
-
concourir à l'effort de
rigueur budgétaire, en faisant aussi bénéficier le budget de l'État de la
baisse des taux d'intérêt qui profite aux autres agents économiques ;
-
simplifier les procédures
existantes pour les rendre plus efficaces. L'accumulation des procédures spéciales
compliquait notre système financier et ne permettait pas de dégager les
priorités de la politique économique et sociale. Trop de priorités,
finalement, ne signifiait pas de vraies priorités ;
-
banaliser
dans toute la mesure du possible les procédures en les rendant accessibles à
l'ensemble des organismes bancaires et financiers, le renforcement de la
concurrence permettant de réduire le coût de l'intermédiation financière et
donc celui du crédit ;
-
rendre
les agents économiques plus sensibles à l'évolution des taux et permettre la
nécessaire transformation de la politique du crédit, de l'encadrement
quantitatif en une régulation par les taux. La débonification est ainsi complémentaire
de la création d’un vaste marché unifié.
Si
les modalités de la réforme des crédits à l'économie ont été diverses
selon les secteurs, elles se sont inspirées de quatre principes communs :
-
la débonification, c'est-à-dire
la réduction du champ d’application des aides de l'État, mais aussi du coût
unitaire de ces aides ;
-
le
développement du recours aux mécanismes de marché pour le financement de l'économie
;
-
la clarification des circuits
et des procédures, c'est-à-dire à la fois la remise en cause des guichets
dont la justification avait disparu et la suppression des modes de financement
dont la complexité ne correspondait à aucune nécessité ;
-
enfin, la mise en concurrence
systématique des établissements distributeurs de prêts aidés et la
suppression progressive des monopoles dont bénéficiaient certains établissements.
La
réforme des prêts bonifiés à l'économie a eu un impact rapide en termes
financiers et devrait se traduire à brève échéance par des économies budgétaires
considérables : le montant des prêts nouveaux à taux privilégiés s'inscrit
en réduction très sensible: 224,3 Mds de F en 1986 contre 287,5 Mds de F en
1984. En francs constants, ces prêts ne représentent plus cette année que près
des deux tiers de leur montant d'il y a deux ans :
Evolution
des prêts nouveaux à taux privilégiés de 1984 à 1986
en
milliards de F
|
|
1984
|
1985
|
1986
|
|
Prêts
bonifiés
Prêts
financés par des ressources privilégiées
|
182,1
105,4
|
164,3
97,5
|
137,3
87,0
|
Total
|
287,5
|
261,8
|
224,3
|
En
francs constants
|
100,0
|
86,3
|
71,4
|
La
diminution du coût budgétaire des prêts bonifiés par l'État est également
très importante, en termes d'engagements sinon de versements :
- les
versements budgétaires sont
relativement inertes, autour de 45 Mds F en 1985 et 1986. Cette inertie
traduit le fait que les versements budgétaires sont pour l'essentiel
affectés par les engagements pris durant les exercices antérieurs. Les
modifications ou suppressions de procédures bonifiées ne se répercutent
donc qu'avec un certain délai de latence sur les crédits de paiement.
- les
engagements budgétaires traduisent
en revanche les inflexions de politique ; ils expriment le coût sur
plusieurs exercices des enveloppes de prêts aidés accordées au cours
d'une année. Au titre de 1986, les engagements budgétaires ne seront que
de 16 Mds de F : c"est donc une économie budgétaire annuelle
comprise entre 25 et 30 Mds de F qui se trouve ainsi réalisée,
au terme de cette réforme, d"ici à 1990, et dont les effets se
concrétiseront progressivement au fur et à mesure des prochains budgets.
CHAPITRE
I
LE
FINANCEMENT DU LOGEMENT
La réforme du système de
financement du logement entreprise en 1985 a probablement été l'une des plus
importantes réalisées dans ce secteur au cours des vingt dernières années,
par les sommes en jeu, le caractère structurel et les conséquences à long
terme des mesures prises.
C'est
aussi, bien que l’opinion publique y ait été moins sensible qu'aux péripéties
de la réforme du marché des capitaux, l'une des plus essentielles réalisées
depuis 18 mois.
Le
système de financement du logement était caractérisé jusqu'en 1985 par :
-
un
coût considérable et rapidement croissant pour la collectivité ;
-
des
circuits financiers fréquemment complexes, manquant de transparence et déresponsabilisants
;
-
l'absence d'un véritable marché
du financement du logement, large, dynamique et capable de drainer vers ce
secteur des ressources abondantes, stables et à faible coût.
Au
moment où les premiers indices d'une reprise de l'activité dans le secteur du
bâtiment se manifestaient, au deuxième trimestre de 1985, il a paru
indispensable de mener une réflexion cohérente et globale sur les moyens d'améliorer
l'efficacité de ce système et par là-même de favoriser la poursuite et l'accélération
de la reprise.
Baisse
du coût des financements ; meilleure efficacité sociale ; maîtrise des dépenses
budgétaires ; simplification et clarification ont été les lignes directrices
des réformes entreprises.
Elles
ont concerné les trois principaux segments du système de financement du
logement :
-
l'accession
non aidée à la propriété (prêts conventionnés et prêts libres) :
création d'un nouveau marché hypothécaire permettant sans transformation et
donc au moindre coût le refinancement de ces prêts ; développement des prêts
conventionnés (PC) ;
-
l'accession
aidée à la propriété : amélioration
des caractéristiques et du mode de financement des prêts aidés à l'accession
à la propriété (PAP), désormais centrés sur les ménages les plus modestes
et relayés par des prêts conventionnés de plus en plus compétitifs ;
-
le
logement locatif social :
mise en oeuvre d'un mécanisme de distribution directe des prêts locatifs aidés
par la Caisse des dépôts et consignations et adossement de ces prêts aux
ressources du livret A.
Ces
réformes commencent à porter leurs fruits. A l'issue d'une année 1985 qui
aura été marquée par un retournement de conjoncture après plus de 10 années
de régression ininterrompue, le secteur du bâtiment, s'appuyant désormais sur
un système de financement sain, stable et efficace, devrait connaître en 1986
une nette reprise.
LE
FINANCEMENT DU LOGEMENT EN 1984-85
Avant
d'aborder les objectifs et le contenu des réformes mises en oeuvre, il convient
de rappeler brièvement les principales caractéristiques du système de
financement du logement, tel qu'il prévalait à la fin de 1984 et au début de
1985.
Les
principaux mécanismes de financement du logement
Le
financement de l'accession à la propriété
Les personnes qui veulent acquérir
un logement peuvent bénéficier de quatre catégories principales de
financement :
- les
prêts libres : ils
sont accordés par les banques sur leurs ressources classiques (marchés
obligataire, monétaire et hypothécaire...), sans bénéficier d'avantages
particuliers. Leur taux à la fin de 1985, était généralement supérieur
à 13 %.
- les
prêts conventionnés (PC)
: accordés eux aussi par les banques sur leurs ressources classiques, ils
ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL). Bénéficiant d'un
régime préférentiel en termes de contrôle monétaire et constituant un
produit standardisé et de grande diffusion, ils peuvent être consentis par
les banques à des taux plus avantageux que les prêts libres. Ces taux sont
par ailleurs plafonnés par arrêté interministériel : ils variaient fin
1985 entre 10,8 % et 12,4 %, selon la durée du prêt et le réseau
distributeur. Ces prêts sont accordés sous condition d'un prix plafond au
mètre carré ;
- les
prêts d’épargne-Iogement :
ils sont accordés par les banques sur la base des ressources privilégiées
que constituent les dépôts sur les plans d'épargne-logement (PEL) et les
comptes d'épargne-logement (CEL). Les taux de ces prêts étaient, fin
1985, respectivement de 7,5 % pour les prêts associés aux plans et de 4,75
% pour les prêts associés aux comptes ;
- les
prêts aidés en accession à la propriété (PAP)
: ils sont accordés, sous condition de ressources, aux accédants à la
propriété, directement ou par l'intermédiaire des promoteurs immobiliers,
sur décision administrative, par le Crédit Foncier de France, le Comptoir
des Entrepreneurs et les sociétés de crédit immobilier. Leur taux, était
pour l'année 1985, de 9,7 % (révisable) et 10,17 % (fixe), grâce à une
bonification de l'État.
Évolution
depuis 1980 des principales masses financières
PAP
et PC
|
ANNEE
|
1980
|
1981
|
1982
|
1983
|
1984
|
1985
(estimation
provisoire)
|
|
PC
Nombre
Montant
(en MF)
|
113
683
26
394
|
92
174
21
351
|
130
000
22
263
|
133
443
35
685
|
170
900
49
254
|
200
000
60
000
|
|
PAP
Nombre
Montant
(en MF)
|
149
012
30
587
|
171
270
41
462
|
170
678
45
256
|
144
036
41
506
|
152
000
48
080
|
120
000
38
900
|
Montant
des prêts nouveaux d'épargne-logement et du secteur libre
|
ANNEE
|
1981
|
1982
|
1983
|
1984
|
1985
|
|
PEL
+ CEL
Montant
(en MF)
|
32
534
|
36
239
|
40
133
|
43
923
|
n.d.
|
|
Prêts
Libres
Montant
(en MF)
|
45
152
|
43
319
|
40
904
|
43
020
|
n.d.
|
L'accession
à la propriété mobilise ainsi en 1985
plus de 200 MDF de prêts.
Le
financement du logement locatif social
Les
organismes HLM ont accès, pour la construction ou la rénovation de logements
locatifs sociaux, à des prêts bonifiés par l'État et bénéficiant de
conditions très avantageuses, les prêts locatifs aidés (PLA). A fin 1985, leur
taux d'intérêt était de 6,1 %.
Les
décisions sont prises par l'État, et mises en oeuvre par la Caisse de prêts
aux HLM (CPHLM) établissement public dont l'essentiel des ressources est
constitué par des prêts de la Caisse des dépôts et consignations.
Evolution
depuis 1980 de la source principale de financement
des organismes HLM pour leurs investissements
|
ANNEE
|
1980
|
1981
|
1982
|
1983
|
1984
|
1985
(estimation
provisoire)
|
|
Nombre
Montant
(en MF)
|
59
670
17
550
|
64
570
17
500
|
71
130
22
330
|
69
900
22
920
|
78
200
26
720
|
69
000
24
300
|
Les
aides publiques
Afin de mettre à la disposition
du secteur du logement des prêts à des conditions plus avantageuses que celles
résultant du seul jeu du marché, de façon générale, les interventions de l'État revêtent quatre formes principales :
-
l'adossement à des ressources
privilégiées, en raison notamment des avantages fiscaux qui leur sont liés
(cas de l'épargne-logement) ;
-
des
conditions préférentielles en matière de contrôle monétaire (cas des prêts
conventionnés) ;
-
certains avantages fiscaux:
ainsi les ménages bénéficient d'une réduction d'impôt qui est fonction des
intérêts versés au titre de leurs emprunts immobiliers (ce mode
d'intervention est cité ici pour mémoire, dans la mesure où il est exogène
au système financier lui-même) ;
-
une aide budgétaire directe
prenant la forme soit d'une bonification d'intérêt (cas des PAP et des PLA :
on parle alors d'«aides à la pierre »), soit d'un allègement du taux
d'effort de l'emprunteur, c'est-à-dire de ses charges de remboursement rapportées
à ses ressources (on parle alors d'«aides à la personne»). Ces deux formes
d'aides sont en général cumulables.
Les
enjeux financiers liés aux aides directes de l'État sont considérables. Les
principales données quantitatives les concernant, ainsi que plus généralement
celles relatives à l'effort public global en faveur du logement sont rappelées
ci-après.
Les aides à
la pierre
Ce terme recouvre principalement
les bonifications afférentes aux PAP, aux PLA et à d'anciens régimes d'aides
en voie d'extinction d'une part, les primes versées au titre de l'épargne-logement,
bien qu'elles ne constituent pas une bonification stricto sensu et dans la
mesure où elles sont directement liées à un emprunt, d'autre part.
Evolution
des aides à la pierre depuis 1980
(millions
de francs)
|
Année
|
1980
|
1981
|
1982
|
1983
|
1984
|
1985
|
|
PAP
PLA
Epargne-logement
Anciennes
aides et divers
|
1
260
2
434
1
601
8
627
|
1
764
2
446
2
900
7
545
|
2
832
5
673
4
500
8
213
|
3
989
6
881
5
500
8
753
|
5
765
7
224
5
500
8
258
|
7
191
8
351
6
200
8
919
|
|
Total
|
13
922
|
15
655
|
21
218
|
25
123
|
26
747
|
30
661
|
Les aides à
la personne
Ces aides sont destinées à alléger
pour les ménages les charges de remboursement d'emprunt dans le cas de
l'accession à la propriété, de loyer dans le cas de la location; elles
varient en fonction du niveau des charges, des ressources et de la taille du ménage.
Elles
revêtent trois formes :
-
l'allocation logement à caractère
familial (ALF), accordée aux ménages jeunes, nombreux ou bénéficiant de
prestations familiales, et financée par les régimes sociaux ;
-
l'allocation logement à caractère
social (ALS), accordée à certaines catégories particulièrement défavorisées
(jeunes, handicapés, personnes âgées, chômeurs de longue durée), et financée
par le budget de l'État, et une cotisation des employeurs ;
-
l'aide personnalisée au
logement (APL), accordée aux propriétaires ou locataires d'un logement ayant bénéficié
d'un prêt aidé ou conventionné, et financée par le budget de l'État et les régimes
sociaux.
Évolution
des aides à la personne depuis 1980
|
Année
|
1980
|
1981
|
1982
|
1983
|
1984
|
1985
|
|
Coût
budgétaire
(APL
+ ALS) (en MF)
Aides
totales (*)
|
4
540
13
190
|
5
810
15
250
|
8
790
20
665
|
10
629
26
729
|
12
433
28
883
|
13
068
30
803
|
(*)
État, régimes sociaux et cotisations spécifiques.
L’effort
public en faveur du logement
On peut définir l'effort public
en faveur du logement comme la somme des aides budgétaires, des aides fiscales
(manque à gagner représenté pour l'État par l'octroi d'un avantage fiscal,
encore appelé dépense fiscale), et des dépenses publiques non budgétaires
(0,9 % logement, fonds spécial des grands travaux, cotisations diverses...). Il
permet de synthétiser l'ensemble des dépenses supportées par la collectivité
au titre du financement du logement.
Evolution
de 1980 à 1985 des principaux postes
de l'effort public en faveur du logement
|