Livre blanc sur le financement de l'économie

Le financement de l'économie doit-il faire appel à l'impôt ou à l'épargne? Faut-il préférer la subvention, payée par le contribuable, ou le marché financier, alimenté par les épargnants ? Lorsque les taux d'intérêt permettent d'offrir des crédits à bon compte, faut-il que l'État les bonifie ? Ces questions ne sont pas nouvelles. Elles sont même de celles qui dominent les débats économiques depuis vingt ans, faute d'avoir trouvé jusqu'ici une réponse satisfaisante.

Dans le passé le discours libéral est allé de pair avec une pratique dirigiste : le système financier français était cartellisé, soumis à une hyper-réglementation pointilleuse, qui avait vu se multiplier les situations de monopole, les privilèges de réseaux et les procédures dérogatoires.

Ce système était le produit d'une longue tradition étatique. En France, l'État a, depuis toujours, joué un rôle plus important qu'ailleurs suppléant à l'absence d'un vaste marché des capitaux en même temps, qu'en drainant les ressources pour son compte, il rendait impossible sa constitution. Les financements aidés pour l'industrie, le logement, les exportations... se sont ainsi multipliés et les concours de l'État, de rôle d'appoint, devenaient la clé de toute opération.

L'idée qui a commandé la modernisation du financement de l'économie est à l'opposé de cet héritage : il faut que l'argent soit mobile pour apporter aux prêteurs et aux emprunteurs une liberté de choix et d’arbitrage essentielle à une économie moderne. Si l'argent est plus mobile, son coût devient aussi plus faible, du fait de l'élimination des rentes dont le poids est supporté par les entreprises, les particuliers et l'État. Dès lors, il devient possible de clarifier le rôle de l'État en recentrant ses concours sur les vraies priorités, en premier lieu la recherche et le développement des PME, et en limitant ses interventions réglementaires à l'organisation générale et à la surveillance du marché des capitaux.

Cette modernisation du financement de l’économie était le complément nécessaire de la politique de redressement économique menée par le gouvernement. La concurrence introduite dans le système financier, en réduisant les rentes de situation et les causes structurelles d'inflation, a contribué à accélérer la désinflation et à assurer un financement sain de la reprise de l'investissement. A l'inverse, la baisse des taux d'intérêt a permis de mener à bien la débonification d'un volume de prêts important dans des délais très courts, sans qu'aucun emprunteur n'y perde. D'importantes économies budgétaires ont ainsi été réalisées qui atteindront 30 milliards en 1990 et contribueront à la réduction progressive du déficit budgétaire.

L'économie française est désormais soumise à la vérité des taux d'intérêt. Les investisseurs vont devoir y adapter leurs comportements, et faire preuve dans leurs choix d'une grande rigueur. L'État, lui-même, se doit de montrer l'exemple dans la conduite de la politique économique afin que l'évolution des prix et les déficits publics ne créent pas de tensions sur les taux d'intérêt. Le nouveau système financier sera alors un atout pour ceux qui sauront maintenir le cap de la désinflation et de la modernisation économique et sociale.

Dès le mois de septembre 1984, j'affirmais que les allègements fiscaux et la baisse des taux d'intérêt seraient les leviers d'une croissance économique plus forte et non inflationniste. C'est ainsi qu'il faut considérer les réformes financières que nous avons décidées et menées à bien. Réduire le coût de l'argent par une plus grande mobilité du marché financier et une concurrence plus vive, c'est favoriser l'investissement et encourager la création d'emplois.

Cette politique de modernisation financière n'est pas née du hasard. Observant ce qui se passait ailleurs, je l'ai voulue passionnément, sachant que je heurterais de puissants intérêts et bouleverserais bien des habitudes. Le fait qu'elle ait pu être menée à bien, pour l'essentiel, en moins de dix-huit mois montre que le dynamisme existe en France pour peu qu'on l'encourage. Rien n'est plus réconfortant pour ceux qui n'ont jamais douté de la capacité créatrice de notre pays.

Le socialisme démocratique étend la liberté et il la garantit. La dimension nouvelle de la liberté à la fin de ce siècle, c'est la responsabilité. Ainsi l'économie de liberté que nous construisons donne aux acteurs économiques et aux partenaires sociaux une plus grande responsabilité. Elle n'a rien à voir avec le libéralisme sauvage qui dénature la concurrence au profit des plus puissants. Que le meilleur gagne oui, à condition d'être placé dans des conditions d'égalité sur tous les plans. Telle est ma conception d'une économie vivante.

Mais l'argent, même s'il devient plus mobile, n'est pas pour autant mieux réparti. Il est donc essentiel que l'État protège ceux qui en sont privés, au premier rang desquels, les chômeurs, ou pourraient en être privés par la remise en cause de la législation sociale. Il est non moins nécessaire que l'État le répartisse mieux et apporte à ceux qui ne disposent pas de patrimoine les moyens de financer leurs projets: les mesures fiscales prises pour favoriser la création et le développement, la reprise et la transmission d'entreprise ont constitué le complément indispensable de la modernisation du financement de l'économie. On ne peut remettre en cause les premières sans compromettre la cohérence d'ensemble de cette modernisation.

Une économie de liberté, de responsabilité et de solidarité. Au- delà des innovations qui mettent désormais la France au premier rang pour l'efficacité et la modernisation financière, la réforme du financement traduit un choix d'organisation de l'économie, débarrassé des rigidités du corporatisme professionnel et du dirigisme de l'État mais qui, à la différence du libéralisme, complète le marché par l'organisation de la solidarité. C'est en restant fidèle à ces valeurs, qui lui viennent de la Révolution française, que notre pays conservera en Europe et dans le monde un rôle de premier plan et restera pour tous les peuples, un symbole de progrès.

Pierre Bérégovoy

Ministre de l'Économie,

des Finances et du Budget

INTRODUCTION

Les réformes financières qui se sont succédées à un rythme ininterrompu de l'automne 1984 au début de 1986, s'inscrivent dans une perspective générale de modernisation du financement de l'économie française. Leur but a été la constitution d'un grand marché unifié des capitaux, allant du très court au très long terme, au comptant et à terme, ouvert à tous les agents économiques qui peuvent désormais procéder à l'ensemble des arbitrages répondant à leurs besoins. Parallèlement, la part des prêts bonifiés a été réduite et une plus grande concurrence introduite dans la distribution du crédit. Ces réformes ont permis enfin de rénover les techniques de régulation monétaire en substituant une régulation par les taux au contrôle quantitatif et une approche plus multilatérale transitant par le marché des titres, courts ou longs, au refinancement bilatéral. Un demi-siècle après que l'idée d'une politique de «marché ouvert» (open market) a été formulée en France celle-ci s'apprête à entrer dans les faits.

Ces réformes représentent un changement radical par rapport au système financier qui a prévalu en France depuis la Libération. Les besoins de la reconstruction avaient conduit à spécialiser les institutions financières et à leur accorder des avantages particuliers, afin d'orienter des ressources rares vers les secteurs prioritaires. L'État, lui-même, avait pris en charge le financement de nombreux secteurs par l'intermédiaire du FDES et des bonifications d'intérêt. Pour ce faire, il avait drainé à son profit une partie des ressources collectées par les banques et les réseaux spécialisés, ce qu'on a appelé le «Circuit du Trésor».

Les réformes intervenues, notamment à la fin des années soixante, s'étaient efforcées d'aménager ce système pour répondre aux besoins de financement plus diversifiés d'une économie en expansion rapide. Les principales mesures avaient porté sur le développement et l'orientation de l'épargne vers les activités productives. Par contre, l'organisation du système financier avait été peu modifiée en dépit des très nombreux rapports d'experts qui se sont succédés depuis vingt ans : rapport Wormser-Marjolin-Sadrin, rapport Mayoux, rapport Plescoff... Le rétablissement de l'encadrement du crédit en 1972 avait bloqué les évolutions nécessaires.

L’économie française a ainsi abordé la crise des années soixante-dix avec des marchés financiers cloisonnés - marché monétaire ancien, marché hypothécaire, marché obligataire... - où le jeu des taux d’intérêt opérait de façon relativement indépendante sur chaque segment. De plus, l’accès en était restreint à quelques agents économiques particuliers : ainsi les entreprises ne pouvaient ni emprunter ni prêter à court terme sur le marché monétaire.

Ces marchés étaient hyper-administrés, soumis à la tutelle d’organismes différents, enserrés dans des corps de réglementations contraignantes : calendrier des émissions, barèmes, autorisations préalables... Des accords de place définissaient, dans une large mesure, les pratiques et les conditions d’exercice de chaque profession, laissant peu de place à la concurrence.

Cette organisation des marchés répondait à un souci de sécurité absolue qui a longtemps prévalu sur toute autre considération. Elle rendait difficile, par son imperméabilité au changement, le développement de la place financière de Paris. Elle générait des rentes de situation qui contribuaient à renchérir le coût de l'argent rendant plus pressant le recours aux bonifications dont le coût budgétaire allait croissant.

Au fil des ans, le décalage entre ce système financier figé dans ses structures traditionnelles et les exigences d'une économie moderne, ouverte à la concurrence internationale n'a cessé de s'accroître. En juillet 1980, G. Plescoff écrivait déjà : «quand les prix sont libérés, quand la concurrence internationale joue à plein - et d'abord dans le marché Commun - il devient paradoxal de conserver inchangées des structures financières cloisonnées et de maintenir des procédures administratives et des règlements pointilleux qui veillent à protéger des catégories de plus en plus importantes des rigueurs du marché financier [1] »

La modernisation dans laquelle est engagée désormais l'économie française ne permettait plus de différer celle de son système financier. La priorité de la reprise de l'investissement rend par ailleurs nécessaire de réduire le coût de l'intermédiation financière, afin que les entreprises soient en mesure de se procurer les capitaux dont elles ont besoin aux meilleures conditions. Enfin, l'objectif que s'est fixé le Gouvernement d'orienter en priorité la dépense budgétaire vers la formation, la recherche et l'investissement, dans un contexte de grande rigueur dans la conduite des finances publiques, rend indispensable la réduction progressive des charges d'intérêt supportées par l'État.

Le système financier français enregistrait également un décalage croissant avec les grandes places financières internationales qui connaissent depuis quelques années une vague d'innovation sans précédent. Le développement des euro-marchés a constitué la première étape d’une intégration des différents marchés financiers nationaux au sein d'un vaste ensemble international. L'instabilité monétaire qui a résulté des changes flottants, la montée des taux d'intérêt, l'endettement des États ont contribué au développement d'innovations importantes, notamment dans les domaines des marchés à terme et des options, aboutissant à des produits financiers toujours plus sophistiqués.

Ces innovations ont été d'autant plus aisément accessibles aux intervenants des marchés financiers que les mutations technologiques permettent une circulation rapide d'informations abondantes ainsi que des transferts pratiquement instantanés. De ce fait, les places financières disposant de la palette la plus large d'instruments financiers nouveaux peuvent accroître très vite et dans de grandes proportions leur rôle au sein du système financier mondial. Les places financières de New York et de Londres ont été à l'avant-garde de ce mouvement, tandis que celle de Paris comme l'ensemble des places d'Europe continentale s'en tenaient à l'écart.

Dans ce contexte, la place financière de Paris ne pouvait conserver l'ambition d'une vocation internationale tout en restant figée dans ses structures traditionnelles. Elle risquait en outre de voir progressivement les investisseurs français et les entreprises elles-mêmes délocaliser une partie de leurs opérations vers des places susceptibles de leur offrir des instruments mieux adaptés à leurs besoins.

La modernisation du financement de l'économie décidée- par Pierre Bérégovoy, ministre de l'Économie, des Finances et du Budget a porté à la fois sur les marchés monétaire et financier, les crédits bonifiés, la gestion de la dette publique et la régulation de la masse monétaire. Cette simultanéité des différentes réformes était la condition pour permettre le jeu normal des taux d'intérêt dans le financement de l'économie et préserver le rôle de régulation globale des autorités monétaires.

L'unification du marché des capitaux comme la remise en cause de l'encadrement du crédit ne pouvaient se concevoir sans que la part des prêts bonifiés - représentant près de la moitié des concours à l'économie en 1983 - soit substantiellement réduite. La débonification des procédures de prêts constituait la clé de l'unification du marché des capitaux, qui recouvre aujourd'hui un champ d'activité beaucoup plus large et donne au taux d'intérêt sa pleine valeur instrumentale. En outre, elle a facilité la mise en concurrence des réseaux bancaires qui s'exerce désormais sut l'ensemble des crédits. La spécialisation bancaire demeure, mais elle résulte de la compétence reconnue et de la qualité des services offerts et non de situations de monopole.

Cette perspective d'ensemble, formulée dès l'automne 1984, a permis d'inscrire chaque mesure quelle qu'en soit l'importance intrinsèque, dans un cadre global et cohérent. Les réformes, qui se sont succédées à un rythme rapide, ont pu être mises en oeuvre de façon systématique, le succès des premières étant conditionné par la réalisation des suivantes et inversement.

A chaque étape, le ministre de l’Économie, des Finances et du Budget a fait appel aux personnalités les mieux qualifiées pour lui faire rapport, après consultation de la place, sur les conditions de mise en oeuvre des réformes envisagées. Ces rapports, élaborés dans des délais très courts, ont tous reçu une application immédiate. Cette procédure a permis de mener à son terme la modernisation du financement de l’économie en dix-huit mois, malgré l'ampleur considérable des réformes réalisées.

On ne modernise pas sans bouleverser des habitudes, remettre en cause des situations acquises et sans finalement susciter bien des résistances. Celles-ci ont été d'autant plus vives qu'elles s'appuyaient sur des pratiques admises de longue date et des accords de place anciens. La démonstration des opportunités nouvelles offertes par la modernisation du financement de l’économie, en contrepoint des inconvénients de telle ou telle mesure prise isolement, a cependant contribué à lever ces résistances et à créer une dynamique qui, peu à peu, s’est imposée à tous.

[1] Comité du financement du 8^ème Plan. Avant-propos. Documentation française.

Hit Counter